Шрифт:
Из письма С. Фишера С. Кириенко
(23 июля 1998)
…Я хотел бы выразить одобрение по поводу соглашения о мерах экономической политики, результатом которого стало решение Совета директоров Фонда о предоставлении России дополнительной финансовой помощи. Согласованные меры политики представляют собой энергичные и своевременные действия, направленные на преодоление имеющихся трудностей в России. Наиболее важными являются первоочередные действия, содержащиеся в пакете, действия Правительства, нацеленные на обеспечение политической поддержки денных мер, а также акцент на исправлении положения в налогово-бюджетной сфере и накопление международных резервов с целью восстановления доверия.
Несмотря на очевидные усилия правительства, направленные на преодоление имеющихся трудностей, я хотел бы отметить, что Руководство и Совет директоров Фонда поддержали программу правительства не без некоторых сомнений… Особую тревогу Совета директоров Фонда вызвал тот факт, что на фоне продолжительного неудовлетворительного выполнения согласованных мер экономической политики Фонд вновь поддержал предоставление России крупного пакета финансовой помощи на основании заверений правительства, а не конкретных действий; размер предоставляемой помощи по сути вдвое превышает и без того большой объем уже предоставленных России средств Фонда. Кроме того, Совет директоров был обеспокоен ходом реализации мер политики, проводимой российским правительством в последнее время.
Уважаемый г-н Премьер-Министр, для всех участников переговоров и для международного сообщества в целом очевидно, что Фонд пошел на исключительный шаг в отношениях с Россией, который не может быть повторен. В настоящее время принципиально важно, чтобы российское правительство обеспечило твердое выполнение согласованной программы и развеяло устойчивые сомнения в том, что Россия не в состоянии сделать это. В силу важности данной задачи убедительно прошу Вас лично обеспечить порядок, при котором реализация данных мер не будет отклоняться от согласованного графика… Лишь при этом условии исключительные меры, принимаемые как Фондом, так и Россией, смогут обеспечить достижение основной общей задачи, а именно устойчивости российских государственных финансов…
Котировки российских ценных бумаг на западных рынках стали стремительно падать и достигли настолько низких значений, что все эксперты хором заговорили, что рынок не верит тому, что Россия будет платить по своим долгам.
И в стране события разворачивались с калейдоскопической быстротой. Бюджетные прогнозы Минфина на август-сентябрь ухудшались с каждым днем, на каждом совещании звучали слова о том, что «без поддержки Центрального банка бюджет сбалансировать не удастся», но при этом никто не брал на себя смелость объяснить, о какой поддержке идет речь. Правительство не хотело вносить в Думу законопроект о кредитовании бюджета Центральным банком, предпочитая делать это «втихую», не без оснований рассчитывая на то, что вся ответственность в таком случае ляжет на Центральный банк.
Размер средств, необходимых Минфину сверх суммы налоговых поступлений для финансирования первоочередных расходов бюджета, в расчете на месяц вырос с 6 в конце июля до 8 в начале августа, затем до 12 к концу первой недели августа, затем до 16 млрд рублей к середине месяца. Становилось очевидно, что страна вплотную подошла к краху бюджета и смене макроэкономической политики.
Из служебной записки автора Председателю Банка России
(22 июля 1998)
Ситуация с непогашенной и нарастающей задолженностью Минфина перед Банком России по погашению ранее выпущенных государственных ценных бумаг и уплате купонов по ним ставит Россию на грань экономического и политического кризиса. Сегодня стало очевидно, что в ситуации отсутствия результатов деятельности Правительства по части сбора налогов задолженность будет иметь тенденцию к росту, по крайней мере в ближайшие несколько недель. Этому будет «способствовать» решение Правительства о невыпуске новых ГКО: российские банки испытывают стойкое неприятие к этому инструменту (нерешенные налоговые проблемы, склонная к резким колебаниям ценовая динамика и следовательно проблемы с прибылями и убытками, отсутствие длинных пассивов) плюс к этому наша рестриктивная денежная политика заставляет их искать источники ликвидности, – следовательно, не исключено, что банки пойдут на некоторое сокращение своего портфеля ГКО для решения текущих проблем с ликвидностью. Таким образом, если в качестве (достаточно оптимистической) гипотезы принять, что Минфину на аукционах в течение августа удастся рефинансировать только 50% погашаемых выпусков (при 100%-ном рефинансировании портфеля Банка России), то новая валовая задолженность до конца августа может составить 12—13 млрд рублей. Очевидно, что выплатить 20 млрд рублей в течение августа Минфин будет просто не в состоянии.
В сложившейся ситуации у Банка России есть две альтернативы поведения: 1) продолжать последовательно проводимую на протяжении последних лет денежную политику, направленную на низкую инфляцию и стабильность курса рубля, либо 2) изменить цели и содержание проводимой денежно-кредитной политики.
Реализация первого варианта возможна в двух подвидах: 1) Банк России настаивает на погашении Минфином его задолженности, пусть даже и путем полного прекращения финансирования иных расходов бюджета (может быть, за исключением обслуживания внешнего долга) или 2) Банк России перекладывает бремя изъятия ликвидности на банковскую систему путем дальнейшего сокращения ее кредитования и повышения резервных требований. Совершенно очевидно, что в одном случае Банк России входит в конфликт с Правительством (которое будет поддержано Советом Федерации и, скорее всего, Думой и Администрацией Президента), в другом случае неизбежен конфликт с олигархами и огромные проблемы устойчивости банков.
Второй вариант также может быть рассмотрен в двух подвариантах: 1) Банк России настаивает на том, что расслабление денежной политики (читай – кредитование бюджета) возможно только в рамках изменения законодательства, будь таковое – Банк России безусловно будет его исполнять; 2) все делается втихую.
Совершенно очевидно, что любой сценарий развития событий чреват обвинениями в адрес Банка России, главным мотивом в которых будет звучать «доведение страны до экономической катастрофы» – либо по причине остановки бюджетного финансирования, либо по причине краха банковской системы, либо по причине повышения инфляции и дестабилизации валютного рынка и рынка ГКО вследствие этого.
Наихудшими сценариями с точки зрения последствий являются вторые в каждом из вариантов. В случае сценария жесткой политики, коллапс банковской системы, пожалуй, наиболее серьезная экономическая катастрофа, которая (если ее не решать путем предоставления экстренной финансовой помощи за счет эмиссионных источников) откинет экономику России на несколько лет назад с точки зрения институционально-экономического развития. В случае ослабления политики «втихую», на Банк России ложится вся ответственность за нарушение законодательства, за искажение отчетности перед МВФ и введение мирового финансового сообщества в заблуждение относительно реального положения дел и реальной экономической политики Правительства и Банка России. Безусловно, долго сохранять в тайне такую политику невозможно: уже вчера Минфин донес до сведения основных бюджетополучателей информацию «об аресте счетов Минфина Банком России», следует ожидать, что в ближайшие дни эти события выльются на страницы газет и в депутатские запросы. Скрывать состояние дел от МВФ можно максимум в течение 15—20 дней – до тех пор, пока у них не появится достаточный статистический ряд по данным пятидневной отчетности для того, чтобы задать нам правильные вопросы.
Эта проблема и проблема задолженности Минфина перед Банком России обсуждались по два раза в неделю, поочередно у А. Чубайса (который стал фактически выполнять функции вице-премьера Правительства) и С. Кириенко. Из Минфина сначала «выдавили» обещание погасить всю задолженность к 1 августа, не уточняя, откуда будут взяты деньги для этого (про налоги никто не хотел и слышать!).
После того как все возможные альтернативы получения денег взаймы были исчерпаны, стало очевидно, что в долг даже под залог акций, под результаты будущих аукционов по продаже государственной собственности никто давать не хочет, это обещание было взято назад. Перед Центральным банком снова поставили вопрос о необходимости помочь бюджету, но уже не «живыми» деньгами, а переоформлением части задолженности (7 млрд рублей) в государственные ценные бумаги, вкупе с новым обещанием Минфина – гасить новую задолженность до вторника, то есть до очередного аукциона. 3 августа в Банк России пришло письмо С. Кириенко с просьбой к Банку России от имени Правительства осуществить покупку ценных бумаг Министерства финансов Российской Федерации при том, что это создает угрозу для реализации денежной программы, согласованной с МВФ. В дальнейшем Правительство Российской Федерации обязывалось своевременно выполнять свои обязательства в расчетах с Центральным банком Российской Федерации. В очередной раз Центральный банк согласился поддержать Правительство, надеясь, что понимание всей остроты ситуации все-таки потребует от Правительства реальных действий.
Так как это уже было после 1 августа, скрыть информацию о реальном положении дел в бюджете и о фактическом кредитовании бюджета со стороны Банка России от МВФ было невозможно. Ровно через десять дней после получения первого транша кредита МВФ российские власти проинформировали МВФ о необходимости «переориентировать» 1 миллиард долларов из полученного кредита на нужды бюджета. После непродолжительного обсуждения МВФ дал на это согласие, поскольку промах в работе миссии был очевиден.
Из сопроводительного документа МВФ к запросу Россией программы поддержки
(июль 1998)
Сотрудники Фонда поддерживают намерение продолжать проведение нынешней стратегии в отношении обменного курса и денежно-кредитной политики. Удержание обменного курса в рамках установленного коридора при поддержке сдержанной кредитной политики являлось в последние три года ключевым фактором в снижении инфляции. ЦБР следует прилагать все усилия к тому, чтобы сохранить это достижение.
Доверия к России не испытывал никто, никто не хотел давать ей в долг. Несмотря на пакет чрезвычайной международной помощи, на аукционах 23 и 30 июля и 5 и 12 августа Минфину не удалось взять взаймы ни копейки. Снова все деньги на погашение государственного долга (более 22 млрд рублей за эти четыре недели) были позаимствованы у Центрального банка. Снова все полученные рубли участники рынка направили на приобретение иностранной валюты у Центрального банка. Объем валютных интервенций Банка России за этот период оказался примерно равным сумме полученного от МВФ кредита. Бессмысленность и бесперспективность продолжения такой политики становилась все более очевидной.
Окончательная точка над i и диагноз ситуации были поставлены вечером 14 августа на совещании у С. Кириенко [60] . В этот день впервые по всей стране явственно проявились результаты массированной кампании в средствах массовой информации о неизбежности девальвации рубля. Во всех крупных городах России выстроились длинные очереди к валютообменным пунктам. Практически везде курс доллара вырос на 10%: до 7 рублей при том что официальный курс рубля был 6,30 руб. за доллар. В Центральном банке этот факт оценили как очевидный признак того, что российское население перестало верить рублю. Если противостоять напору со стороны финансового рынка Банк России был еще в состоянии, то противостоять населению не может ни один центральный банк в мире. Это противостояние всегда оказывается бессмысленным, поскольку в игру в этом случае вступает гораздо более сильный игрок.
60
Накануне, 13 августа, я встречался с Д. Липтоном, заместителем Министра финансов США, который (среди прочего) давно отвечал за российскую проблематику в американском казначействе. Он был в сильном недоумении относительно причин провала МВФовского пакета помощи и отчетливо понимал, что Россия стоит накануне радикальных перемен. После обсуждения с ним сложившейся ситуации у меня не оставалось сомнений, что развязка должна произойти в течение недели.
Фактическая девальвация рубля состоялась. Банку России стало окончательно понятно, что принятие решения о переходе к плавающему курсу рубля откладывать нельзя. На наш взгляд, решение об этом должно было быть принято в течение следующей недели. С этим представители Банка России и пришли на рабочее заседание в Белый дом.
Но по мере обсуждения ситуации на валютном рынке стало вырисовываться общее представление о том, что наиболее острой проблемой по-прежнему остается проблема бюджета, вернее отсутствие доходов бюджета в объеме, позволяющем выплачивать хотя бы заработную плату бюджетникам и обслуживать внутренний долг. Минфин констатировал, что сбор налогов осуществляется в августе в гораздо меньшем объеме, чем прогнозировалось, и что восстановить внутренние заимствования не удается. Это означало, что, поскольку Минфин обязан продолжать каждую среду выкупать погашаемые выпуски ценных бумаг, то на это будут уходить все (!!!) доходы бюджета. Финансировать плановые расходы бюджета одновременно с выкупом ГКО невозможно. Надежды на получение новых внешних займов окончательно улетучились, никто не хотел давать России в долг ни на каких условиях. Последние надежды на получение краткосрочных кредитов (bridge financing) в обеспечение будущих приватизационных аукционов рассеялись после того, как возможные кредиторы заявили, что по их мнению для стабилизации ситуации в России «нужны более существенные меры». Минфином было четко сказано, что исполнение бюджета и обслуживание государственного долга без получения дополнительного финансирования в объеме около 40—50 млрд рублей не представляется более возможным. Никаких конкретных предложений по выходу из ситуации не было представлено, и всем участникам предложили подумать до следующего утра и высказать свои соображения по выходу из создавшейся ситуации.