Муниципальные власти в США широко практикуют введение временных "целевых" налогов. Несколько лет назад я видел это в Давенпорте (штат Айова). Муниципалитет решил построить собственный небольшой аэропорт. На этот счет был проведен референдум, в котором граждане намерение это одобрили. В связи с этим в городе был введен специальный налог, чтобы собрать необходимые средства (не сразу, конечно, но прежде всего в виде обеспечения займа под строительство). Когда аэропорт будет построен и все долги по строительству выплачены, налог отменят.

Подобной практики у нас нет, и настроения таковы, что вряд ли она появится в близком будущем. А жаль. Можно сколько угодно обсуждать способы передачи средств между бюджетами, но пока субфедеральные власти не имеют прав на установление собственных налогов, бюджетный федерализм останется в России ущербным.

Среди главных проблем российского федерализма есть проблемы фундаментальные, но не острые, а есть менее глубокие, но зато исключительно злободневные. К числу фундаментальных проблем в первую очередь относится противоречие, связанное с асимметричностью нашей федерации из-за присутствующего в ней национального признака. Субъекты, выделенные по национальному признаку, охватывают примерно половину территории страны (правда, всего пятую часть населения). По конституции (ст. 5.4), все субъекты равны между собой (кроме права республик на родной язык в качестве второго государственного).

Суть противоречия в том, что на деле, прямо по Оруэллу, некоторые из них равны больше, чем другие, потому что республики располагают обширными писаными и неписаными преимуществами. Этот факт из числа общеизвестных истин, доказывать что-либо тут излишне. Достаточно сравнить, скажем, ситуацию в республике Саха и Магаданской области - двух соседних субъектах РФ, живущих почти исключительно добычей драгоценностей - алмазов и золота: республика процветает благодаря множеству привилегий в распоряжении добытыми алмазами, а область нищает на глазах и еще недавно теряла по 10% населения в год из-за бегства жителей "на материк".

Для официальных речей и документов эта проблема, так сказать, табуирована; такой проблемы здесь как бы не существует. Не существует и рецептов ей скорого решения. Разумеется, было бы безумием требовать немедленной ликвидации национального признака в нашей федерации; предложения такого рода - глупость, если не чистой воды провокация. Но не менее ясно и то, что от запретов на её обсуждение проблема лишь становится всё горячее, обрастает преувеличениями и всё чаще становится одним из козырей оппозиции, когда она критикует Кремль или Белый дом.

Тот факт, что около трети субъектов федерации называются республиками и выделены по национальному признаку - признаку компактного проживания определённой нации (т.н. титульной, то есть давшей название этой республике), является наследием предыдущего этапа политической истории России, притом наследием из числа почти непреодолимых. Такие республики были задуманы как олицетворение большевистской национальной политики, которая стремилась придать нациям страны видимость собственной государственности. СССР стал третьей страной мира, где административно-государственное устройство (АТД) отражало национальный состав (вместе с Югославией и Чехословакией) и на верхнем уровне (союзные республики) было полностью ему подчинено. Впрочем, были и другие страны, содержавшие в своём АТД некоторые элементы такого рода (автономные области или районы). Именно по этому принципу было устроено АТД советской России, где на втором этаже существовали автономные республики, а на третьем, в составе краёв и областей - автономные области и национальные округа.

История показала, насколько опасно внедрение национального признака в АТД: все три государства с "тотальным" его внедрением распались, притом два безболезненно (Чехословакия и СССР), а Югославия заплатила и платит за это многими тысячами жизней.

Национальный признак несовместим с федерализмом. Федерализм задуман для того, чтобы совместить преимущества крупного государства с выгодами самостоятельности территориальных общностей людей, которые, согласно принципам федерализма в условиях демократии, обладают неотъемлемыми и равными (sic!) правами решать свои насущные проблемы самостоятельно по месту проживания. "Равными" - это значит, что они обладают такими правами вне зависимости от каких-либо индивидуализирующих признаков, будь то профессия, чин или нация. Национальный же вопрос решается в принципе внетерриториально, так как решение адресуется всем входящим в данную нацию вне зависимости от места проживания в пределах страны, поскольку их права защищаются во всех точках страны вполне одинаково. Татарин, мордвин, кореец, русский и т.д. имеет право на организацию национальной школы в любом месте достаточного скопления представителей такой нации (достаточного не для настояния на своих правах, а просто для организации подобной школы).

Эта проблема не была бы столь острой для России и вообще могла бы выглядеть довольно милой данью историческим традициям, если бы не следующая острейшая проблема федерализации страны - проблема асимметричной федерации.

На этот счёт новая конституция страны полна недомолвок, которые дают обильную пищу для самых различных трактовок. Они порождены прежде всего весьма жеманным умолчанием относительно вопроса принципиальнейшего. Статья 5.4 гласит: "Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны". Не вдаваясь в туманность именно этой формулировки ("в отношениях с федерацией", но "между собой"...), отметим, что в нескольких других местах конституции утверждается прямо обратное, хотя и весьма туманно. Все поименования субъектов в конституции непременно начинаются с республик (та же статья 5, а также статьи главы 3 о федерализме). Несколько раз им присваиваются как бы разные права. В ст. 5 говорится, что республика имеет конституцию, а остальные - устав; в ст. 66 - что статус республики определяется её конституцией, а остальных - их уставами. В чём разница, не пояснено, однако в злободневном понимании современниками конституция заведомо кажется выше устава; значит, в обыденном сознании конституция скрыто фиксирует превосходство республик в главном - в Основном законе. При этом федеральная конституция не предоставляет республикам дополнительных прав в открытую (кроме ст. 68, где им разрешается устанавливать свои языки наравне с русским).

Все эти расхождения - отнюдь не пустая формальность. За ними - весьма существенные различия в возможностях властей республик и областей. В связи с этим вспоминаются слова бывшего министра финансов Б.Федорова, который заметил в начале 1994 года, что за 1993 год главы администраций областей 37 (!) раз угрожали Центру прекратить выплату федеральных налогов - и ни разу этого не сделали, но не потому, что сжалились над Центром, а просто потому, что не имели на сей счет никаких реальных возможностей. Ведь сбором федеральных (и прочих) налогов руководит Налоговая служба, учреждение сугубо федеральное, и предприятия-налогоплательщики адресуют свои "платежки" именно ей, а вовсе не областным властям для последующей передачи в Центр (такая система принята в некоторых странах, но не у нас). Так что областные власти бессильны перехватить поток налогов в Центр. Однако руководители республик такую силу имеют, потому что они контролируют назначения в руководстве своих отделений Центрального банка, с ними тщательно согласовываются и другие назначения на местные федеральные посты, от милиции до Налоговой службы (пожалуй, только ФСБ остается здесь исключением).