Но самой серьезной и масштабной реформой этого хрущевского периода было образование совнархозов (Советов народного хозяйства): упразднение всех министерств и создание территориальных органов управления. Закон был принят в мае 1957 года, и на территории Советского Союза действительно создали сто пять хозяйственных зон, а все министерства были упразднены. Фактически все управление экономикой было передано местным властям. Каждая территория, то есть совнархоз той или иной территории управлял собственной экономикой самолично.

Суть реформы – это отказ от вертикальной системы и переход к территориальной системе управления именно в промышленности. Тут нельзя говорить о ликвидации вертикали власти – произошло скорее ее переструктурирование, потому что все регионы напрямую подчинялись центру и ни о каком самоуправлении речи не шло. А первые секретари – ключевые фигуры в местном аппарате управления областей – назначались из центра и должны были проводить ту политику, которая определялась в Москве.

До реформы совнархозов система управления промышленностью была устроена по вертикали, то есть каждая отрасль имела свое министерство, а суботрасль имела свое главное управление в рамках министерства. И все предприятия подчинялись своему министерству. Эта система существовала с первой пятилетки. Реформа совнархозов предполагала упразднение отраслевых министерств и переподчинение предприятий местным органам власти. Ключевой единицей управления вместо министерства становился совнархоз, то есть правительство региона.

В этой реформе были и исключения. Например, оборонка не была реорганизована, так и оставшись в рамках министерской системы. Сельское хозяйство реформа фактически не затронула, поскольку сельское хозяйство и до этого управлялось в первую очередь по территориальному признаку. Конечно, существовало центральное министерство сельского хозяйства, но ключевой единицей управления все же была область. И первый секретарь обкома отвечал за развитие сельского хозяйства в управляемой им области.

В результате реформы совнархозов власть из центров была передана на места, и полномочия секретарей резко увеличились. Конечно, были председатели совнархозов и исполкомов, но ключевой фигурой все равно оставался секретарь обкома, потому что ведущая роль партии в советской системе никуда не делась.

Идея создания совнархозов появилась из-за того, что министерская система мешала кооперации на местах. Все планировалось через центр, а центр не знал конкретных нужд на местах, и из-за такого планирования кооперация между предприятиями в одном регионе была невозможна. К тому же центр знал только нужды больших предприятий, а мелкими почти не занимался. Поэтому цель реформы была – наладить связи между предприятиями в рамках регионов. Но конечно, реформа имела и обратную сторону – в итоге нарушались связи внутри отраслей. И это была та сложность, которая, в сущности, и погубила всю реформу. Хрущев пытался решить проблему ведомственности, а уперся в то, что на местах возникло так называемое «местничество».

Каковы были конкретные результаты у этой реформы, сказать трудно, ведь создание совнархозов являлось лишь одной частью хрущевской экономической политики. Уже упоминаемое перераспределение инвестиций из тяжелой промышленности в легкую происходило независимо от реформы совнархозов.

Сама же эта реформа в целом для страны не изменила тенденцию падения темпов роста, которая началась в 50-е годы и продолжалась вплоть до распада Советского Союза: темпы роста в промышленности падали год от года. Но для некоторых областей и для некоторых групп секретарей эффект был положительный, потому что существовал еще один важный момент реформ – это изменение стимулов в системе.

В советской системе все государственные служащие отвечали карьерой за итоги своей деятельности. До этого за развитие промышленности отвечали министры. Но проблема оценки их деятельности была в том, что у каждой отрасли есть своя специфика, и трудно сравнивать отрасли друг с другом. И поэтому сложно понять, кто работает хорошо, а кто плохо. И неясно: то, что в одной отрасли низкие темпы роста, а в другой высокие, – это объективные явления или результат плохой работы министра. В случае с областями, когда система переходит на территориальный уровень и ключевой фигурой в промышленности становится секретарь, области друг с другом сравнивать проще. А следовательно, проще продвигать тех, кто хорошо работал, и снимать тех, кто плохо работал. Именно это и произошло – статистические данные свидетельствуют, что действительно, в годы реформы совнархозов повышали тех секретарей, в регионах которых работала промышленность, а снимались и отправлялись на более низкие позиции те, у кого на территориях были низкие темпы роста.

Но у реформы были и оборотные стороны. И в первую очередь – это проблема местничества. Когда секретари и региональные власти стали ответственными за экономику в своем регионе, они стали уделять внимание собственному региону в ущерб межрегиональному сотрудничеству. Раньше, когда директор предприятия подчинялся министру и должен был поставить продукцию в другой регион, министр ему говорил: «Поставляй. Ничего не знаю – это в рамках нашего министерства». После реформы совнархозов министров уже не было, зато был секретарь, который говорил: «Меня не интересует, что происходит в другом регионе».