Токвиль Алексис
Шрифт:
Из девяти или десяти конституций, принятых во Франции за последние 60 лет, только в одной содержится указание на то, что ни один административный чиновник не может предстать перед обычным судом без предварительного разрешения. Эта статья была настолько удачно придумана, что даже после уничтожения конституции, частью которой она являлась, статью заботливо извлекли из-под обломков и с тех пор тщательно оберегали от революционных бурь. Чиновники же все еще имеют обыкновение называть дарованную им данной статьей привилегию одним из величайших завоеваний 89-го года. Но и здесь они заблуждаются, поскольку при старой монархии правительство не менее нынешнего заботилось о том, чтобы оградить своих чиновников от неприятной необходимости общения с правосудием подобно простым гражданам. Единственное существенное различие между двумя эпохами состоит в том, что до Революции правительство могло покрыть своих чиновников, лишь прибегнув к незаконным и произвольным мерам, тогда как нынче оно на легальных основаниях позволяет им нарушать законы.
Когда при Старом порядке суды возбуждали преследование против какого-нибудь чиновника центральной власти, обыкновенно сразу же поступало постановление совета, освобождающее обвиняемого из рук судей и передававшее его комиссарам, назначаемым тем же советом, потому что, как пишет государственный советник того времени, чиновник, подвергшийся таким мерам, встретил бы предубеждение со стороны обычных судей, вследствие чего пострадал бы авторитет короля. Такого рода эвокации встречались не от случая к случаю, но ежедневно и не только по отношению к крупным чиновникам, но и в отношении самых ничтожнейших. Достаточно было быть связанным с администрацией самою тонкою нитью, чтобы не страшиться уже ничего, кроме самой администрации. Дорожный мастер, надзиравший за ходом работ, привлекается к суду по жалобе обиженного им крестьянина. Совет эвокирует дело, и главный инженер в конфиденциальном письме сообщает интенданту: «Собственно говоря, дорожный мастер в значительной степени заслуживает наказания, но это не основание, чтобы предоставить делу обычный ход, ибо для управления мостами и дорогами крайне важно, чтобы обычные суды не разбирали и не принимали бы жалоб против дорожных мастеров. Если такой пример найдет подражание, работы будут задерживаться тяжбами, порожденными враждебностью общества к этим чиновникам».
В другом случае сам интендант докладывает генеральному контролеру по поводу казенного подрядчика, воспользовавшегося нужными ему материалами с поля своего соседа: «Я не могу в достаточной степени объяснить вам, насколько вредно для интересов правительства было бы передавать подобных подрядчиков в руки обычных судов, ибо принципы, коими руководствуются эти суды, никогда не могут быть согласованы с принципами правительства». Сии строки написаны сто лет назад, но кажется, что писавшие их чиновники являются нашими современниками.
Глава V
О том, каким образом администрация смогла утвердиться среди старых властей и занять их место, не разрушая их
Повторим теперь вкратце все сказанное нами в трех предыдущих главах: в центре королевства — одна коллегия, которая направляет деятельность государственной администрации во всей стране; один министр, управляющий практически всеми внутренними делами; в каждой провинции — единственный чиновник, входящий во все подробности здешних дел. Не существует никаких побочных административных коллегий или, если таковые коллегии и существуют, то они способны действовать лишь с предварительного разрешения высшей власти; исключительные суды, разбирающие дела, в которых заинтересована администрация, и покрывающие ее агентов. Что это, если не хорошо известная нам централизация? Формы ее менее резко выражены, чем в наши дни, ее поступки менее упорядочены, ее существование более тревожно; но по существу это то же самое. В основах централизации нечего было уже переделывать — ни добавлять, ни убавлять; достаточно было только сокрушить все, что ее окружало, чтобы она предстала таковой, каковой мы ее видим 21 .
Каким образом в Канаде можно было наилучшим образом оценить административную централизацию Старого порядка
О характере правительства метрополии лучше всего судить по состоянию дел в колониях, поскольку именно здесь обычно характерные черты управления становятся более выпуклыми и заметными. Поэтому, если я хочу получить представление о характере и пороках правления Людовика XIV, то я должен обратиться к Канаде. В этом случае мы как в микроскоп увидим всю уродливость изучаемого нами предмета.
В Канаде не существовало препятствий, явно или скрыто противопоставляемых свободному развитию правительственного духа предшествующим историческим или социальным развитием. Дворянства там почти совсем не было или, по крайней мере, оно там почти утратило свои корни. Церковь не занимала господствующего положения, феодальные традиции были утрачены или поблекли, судебная власть не пустила корней в прежних институтах и нравах. Ничто не препятствовало здесь центральной власти развивать свои естественные наклонности и придавать всем законам вид, сообразный ее собственному духу. Таким образом, в Канаде не было и тени муниципальных или провинциальных институтов, никакой узаконенной коллективной силы, никакой дозволенной личной инициативы. Интендант занимал куда более прочное положение, чем его собратья во Франции; администрация еще больше, чем в метрополии, вмешивалась во всевозможные дела, также желая править всем из Парижа, несмотря на разделяющие их 1800 миль. Эта администрация никогда не приемлет великих начал, способных превратить колонию в густонаселенный и цветущий край, зато использует всякого рода мелкие уловки и притеснительные полумеры, способствующие росту и распространению населения: обязательная обработка земли принудительным способом, передача в ведение администрации любого судебного дела, связанного с приобретением или арендой земель, принуждение к поселению в определенных местах и т. д. Все это происходит при Людовике XVI; его эдикты скреплены подписью Кольбера. Можно подумать, что речь идет об Алжире времен современной централизации. И в самом деле, Канада представляет собой точную картину того, что мы могли здесь наблюдать. В обоих случаях мы сталкиваемся с администрацией, почти столь же многочисленной, как и само население, действующей, притесняющей, понуждающей, регламентирующей, стремящейся все предвидеть и за все берущейся, всегда знающей интересы управляемых лучше, чем они сами, неустанно деятельной и бесплодной.
В Соединенных Штатах английская система децентрализации уклоняется в противоположную сторону: здесь общины превращаются в почти независимые муниципалитеты, своего рода демократические республики. Республиканский элемент, составляющий как бы основу английской конституции и английских нравов, всегда на виду и беспрестанно развивается. Собственно администрация в Англии мало что делает, зато частным лицам дела хватает. Также и в Америке администрация, так сказать, ни во что не вмешивается, а все делают объединившиеся в союзы индивиды. Отсутствие высших классов ставит жителя Канады в еще большую зависимость от правительства, чем француза того же времени, а обитателей английских провинций делает все более независимым от властей.
В обеих колониях в конечном итоге складывается полностью демократическое общество. Но в Канаде, по крайней мере, пока она остается под властью Франции, равенство соединяется с неограниченной властью; в Алжире же оно сочетается со свободой. Что касается материальных последствий обоих колониальных методов, то известно, что в 1763 г., в год английского завоевания, население не превышало 60 тыс. душ, тогда как английские провинции насчитывали около 3 млн.
Большинство описанных мною институтов послужили предметом для многочисленных подражаний. При Старом порядке они составляли особенность Франции, и мы вскоре увидим, какое огромное влияние они оказали на французскую революцию и ее последствия.
Но каким образом наши сегодняшние институты могли утвердиться во Франции среди обломков старого общества?
Это дело требовало не столько силы и полноты власти, сколько терпения, ловкости и времени. К моменту начала Революции из старого административного здания Франции почти ничего не было разрушено; под него, так сказать, просто подвели новый фундамент.
Ничто не указывает нам на то, что при проведении сей трудной работы правительство Старого порядка использовало заранее и глубоко продуманный план; оно лишь поддалось инстинкту, толкающему любое правительство к самостоятельному ведению дел и остающемуся неизменным у всех многочисленных чиновников. Правительство оставило прежним властям их старинные названия и почести, но мало-помалу отобрало у них власть. Оно не прогнало их, но вежливо оттеснило из сферы их влияния. Чтобы занять место старых местных властей, правительство воспользовалось в одном случае их бездеятельностью, в другом их эгоизмом. Используя все пороки и не предпринимая никаких попыток к их исправлению, оно стремилось только всячески притеснять эти власти и в конце концов действительно почти полностью заменило их одним-единственным чиновником — интендантом, абсолютно неизвестным при рождении старых властей.
В этом обширном предприятии одна лишь судебная власть стесняла правительство, но даже и здесь оно успело взять в свои руки всю полноту власти, оставив своим противникам лишь тень последней 22 . Правительство не исключило парламенты из административной сферы, но оно само постепенно распространилось в ней таким образом, что полностью ее заполнило. В некоторых чрезвычайных временных условиях — в случае голода, например, когда честолюбие магистратов подпитывалось народными страстями, центральная власть на некоторое время позволяла парламентам управлять по их усмотрению и оставлять свой след в истории. Но вскоре оно снова молча занимало свое место, осторожно накладывая руку на всех и вся.
Один из примеров постоянно издаваемых государственным советом общих установлений, имеющих на всей территории Франции силу закона и создающих особые преступления, по которым единственными судьями выступают административные трибуналы
Я беру первые попавшиеся примеры: указ совета от 29 апреля 1779 г., устанавливающий, что впредь во всем королевстве земледельцы и скототорговцы под страхом штрафа в 300 ливров обязаны метить своих баранов определенным способом. Его Величество приказывает интендантам следить за исполнением указа, говорится далее в документе. Из этого следует, что интенданту предоставляется право взимать штраф в случае нарушения. Другой пример: указ совета от 21 декабря 1778 г., запрещающий возчикам складировать перевозимые ими товары под страхом штрафа в 300 ливров. Надзор за соблюдением данного указа Его Величество возлагает на начальника полиции и интендантов.
Если вы обратите особое внимание на борьбу парламентов против королевской власти, то заметите, что столкновения между ними происходят всегда на политической, а не на административной почве. Чаще всего ссоры вспыхивали из-за нового налога; иными словами, противники оспаривают друг у друга не административную, а законодательную власть, на которую обе стороны имели одинаково мало прав.
С приближением Революции эти тенденции проявляются все более отчетливо. По мере того, как воспламеняются народные страсти, парламент оказывается все больше втянут в политику, и поскольку в то же время центральная власть и ее чиновники становятся все более опытными и изворотливыми, парламент все меньше времени уделяет собственно управлению. С каждым днем он становится все менее администратором и все более трибуном.