Шире распространена кооперативная модель бюджетного федерализма, предполагающая: более широкое участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных государственных структур; повышение роли региональных властей в системе распределения налоговых доходов, в том числе и национальных; активную политику горизонтального бюджетного выравнивания, повышенную ответственность центра за состояние региональных государственных финансов, уровень социально-экономического развития территорий, что ведет к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей. Ярким примером реализации такой модели является Германия.

Эффективность модели бюджетного федерализма в конкретной стране определяется не степенью централизации/децентрализации бюджетной системы, наличием или отсутствием регулирующих налогов, долями доходов/расходов федерального правительства, объемом и способами передачи финансовой помощи, а четко установленной и сбалансированной системой всех этих факторов, строго соответствующей особенностям данного федеративного государства. Как правило, более высокая централизация бюджетной системы и больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для стран с высокой степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами Федерации. Обратимся к данным Российской Федерации, табл. 8.1.

Россия относится к асимметричным федерациям. В ее состав входят республики, края, области, автономные области, автономные округа, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, всего – более 80 субъектов РФ. Согласно ст. 5 Конституции РФ, все субъекты Федерации равны между собой. Принцип равенства прав здесь не исключает различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся историческим, социально-экономическим и политическим условиям функционирования и развития субъектов Федерации. В соответствии с Конституцией РФ разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти РФ и ее субъектов, в том числе в области бюджета. Асимметричность федерации не является отступлением от принципов федерализма. Когда такая асимметричность вызвана объективной необходимостью, это обязательное условие для сбалансированности интересов ее субъектов, а значит, и для сохранения единства федеративного государства.

Таблица 8.1 Сравнительный анализ федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ, 2007 г.

Формирование российской модели бюджетного федерализма прошло несколько качественно различных этапов, отмечают В. Б. Христенко и А. М. Лавров. [50]

В 1991–1993 гг. происходила «стихийная децентрализация межбюджетных отношений». Так, бюджетное выравнивание проводилось с применением дифференцированных и крайне нестабильных нормативов отчислений от основных федеральных налогов (прежде всего НДС). Размеры прямой финансовой помощи из федерального бюджета резко возросли, однако отсутствовали четкие критерии ее предоставления, а сама процедура проходила в рамках индивидуальных согласований и политического торга. Данная система фактически воспроизводила прежние командно-административные подходы к бюджетному выравниванию, что в условиях формирования рыночной экономики и политической децентрализации привело к острому бюджетному кризису.

С 1994 г. осуществляется первая реформа межбюджетных отношений, начало которой положил Указ Президента РФ «О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 г.» от 22.12.1993 г. № 2268. Для подавляющего большинства субъектов РФ были установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов, создан Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР), средства которого впервые стали распределяться на основе единой методики формализации критериев. Было положено начало применения общепризнанных в международной теории и практике инструментов и принципов выравнивания бюджетной обеспеченности. Одновременно данный Указ предоставил право региональным и местным органам власти вводить дополнительные налоги для пополнения их бюджетов. Такое, с первого взгляда демократическое, право на практике породило волну дискриминации налогоплательщиков со стороны региональных и местных властных структур, мешало свободному перемещению товаров по территории страны, хотя и обеспечивало поступления средств в эти бюджеты. В 1997 г. перечень налогов «закрыли»: только федеральный законодательный орган власти вправе устанавливать налоги на территории РФ. [51]

Этот период был не более чем «экспериментальным федерализмом», и к 1997 г. стало ясно, что возможности его развития исчерпаны. Более того, в 1997–1998 гг. обострился кризис межбюджетных отношений, что нашло отражение в недовольстве регионов проводимой политикой, попытках внедрения « одноканальной модели » межбюджетных отношений.

Одноканальная модель предполагает, что регионы передают в центр фиксированную сумму платежей, а все то, что будет собрано на территории сверх этой суммы, остается в их распоряжении. Однако «одноканальная модель» могла привести к дезинтеграции сначала налогово-бюджетного, а затем и экономического пространства, ухудшить инвестиционный и предпринимательский климат и, как результат, усилить сепаратистские тенденции в стране.

Со всей остротой встал вопрос о совершенствовании межбюджетных отношений в РФ, о новом этапе их развития. Постановлением Правительства РФ от 30.06.1998 г. № 862 принимается Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999–2001 гг. Концепция стала первой в российской практике официальной программой реформирования межбюджетных отношений. Основные направления реформы заключались в следующем.

1. Разграничение расходных обязательств и ответственности между органами власти и управления разных уровней.

2. Разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы РФ.

3. Совершенствование методики формирования и распределения ФФПР на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов РФ, скорректированных с учетом объективно сложившегося уровня удорожания бюджетных расходов.

В рамках реализации данной Концепции были внедрены новые формы финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета, создана система мониторинга региональных финансов и сформированы единые принципы межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы. Примечательно, что многие положения этой Концепции впоследствии нашли отражение в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ. Период, в котором проходила реализация Концепции, по праву можно считать этапом «построения федерализма».