Все три власти обеспечивают единство функционирования государства, не заменяют и не вытесняют друг друга. Высокая роль судебной власти в обществе — показатель самоограничения государства, предоставляющего возможность гражданам использовать суд для защиты своих прав, свобод и законных интересов, в том числе от произвола государственных органов, должностных лиц, чиновников. Это свидетельствует о демократическом развитии общества.

Как уже отмечалось, отличительным признаком государственного аппарата является то, что в его составе работают специалисты на профессиональной основе. Их обычно называют государственными служащими, чиновниками, управленцами, или бюрократией. Понятие «бюрократия» происходит от франц. слова «бюро», что означает письменный стол. Поэтому слово «бюрократия» можно перевести как власть письменного стола.

Термин «бюрократия» введен в научный оборот в середине XVIII в. французским экономистом Винсентом де Гурней (1712–1759). Он употреблял его для обозначения способа осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых чиновников. С течением времени этот термин менял свое содержание и смысл. Тем не менее теория бюрократии становится центральной в классических доктринах государственного управления.

Чаще всего теория бюрократии сводится к трем основным типам: 1) Макса Вебера, или теория рациональной бюрократии; 2) марксистской; 3) восточной (имперской, азиатской, китайской).

Наибольшую разработку получила веберовская теория, которая составила фундамент современной практики государственного управления во многих западных странах.

Основные положения этой теории состоят в следующем:

1) бюрократы являются профессиональными управленцами, без которых не может существовать ни одно общество в государственно организованной форме. Это слой профессионально подготовленных людей, назначение которых — компетентное управление государственными делами. Они представляют собой абсолютно необходимую часть государственного аппарата и хотя сами не создают никаких материальных ценностей, тем не менее выполняют социально полезные функции;

2) бюрократическая организация — рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в обществе и характеризуется ведением дел компетентными и бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законом;

3) упорядоченность делопроизводства, т. е. наличие обязательных регламентированных процедур, соблюдение которых строго необходимо для каждого чиновника и отступление от которых расценивается как должностной проступок;

4) иерархическая организация, основанная на строго установленной должностной субординации;

5) внутриорганизационная деятельность, осуществляемая в форме письменных документов, которые подлежат длительному хранению;

6) все чиновники должны быть хорошими специалистами в сфере не только собственных обязанностей, но и норм права;

7) свобода от субъективных влияний при принятии решений, т. е. обезличенность функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

Эти идеи развивал аналогичным образом американский Президент В. Вильсон, который в своем труде «Изучение бюрократии» (1887) исходил из следующих посылок:

наличие единого управляющего центра в любой системе правления;

отделение управления от политики, что делает бюрократию свободной от политических пристрастий;

профессионализм служащих;

организационная иерархия.

В. Вильсон, как и М. Вебер, считал, что бюрократическая организация представляет собой самую совершенную в техническом отношении организационную форму управления.

В дальнейшем в западных странах теория М. Вебера модернизировалась, совершенствовалась, обогащалась новыми идеями и конструкциями, особенно в американской школе административного права. Поэтому некоторые отечественные ученые, например проф. А. В. Оболонский, называют не три теории бюрократии, а четыре, относя к четвертой так называемую реалистическую теорию бюрократии (Г. Саймон, Э. Фромм, В. Остром).

Но современные теории бюрократии исходят в основном из веберовской концепции, дополнив ее, во-первых, необходимостью учета субъективного фактора, который в принципе М. Вебер отрицал (речь идет о человеческой стороне организации управления, об учете социально-психологических аспектов поведения управленцев. Вебер же считал, что они должны быть беспристрастны); во-вторых, идеей самоуправления, т. е. участия населения в управлении обществом.

Для марксистской концепции теории бюрократии характерно отрицание ценности и социальной полезности бюрократии как системы управления. В марксистской литературе бюрократия предстает как абсолютное зло, как явление, чуждое трудящимся и непригодное для социалистического государства. Таким образом, марксистское учение, по существу, отождествляет бюрократию и бюрократизм. К. Маркс исходил из того, что бюрократические отношения порождаются взаимосвязью частной собственности с выполнением государственных функций, отсюда реализация частных интересов в качестве всеобщих. По мнению К. Маркса, для бюрократии характерен уход от общения с людьми, изучения действительности в сферу бумаготворчества, следовательно, общение бюрократа с внешним миром происходит посредством различного рода формальных предписаний и инструкций.

В. И. Ленин, опираясь на марксистскую теорию, выступал за искоренение буржуазного бюрократизма. Он был против использования профессиональных управленцев в советском государственном аппарате. Отсюда его знаменитый тезис: «Каждая кухарка может управлять государством». Поэтому первое, что сделали большевики, придя к власти, изгнали «спецов» из министерств и других органов государственного аппарата, а вместо них поставили преданных делу социализма комиссаров, которые, не обладая навыками управления, действовали методами приказа, команды, принуждения. Отсюда превращение советской управленческой системы в командно-административную.