Летом 1902 г. в ГМШ под руководством вице-адмирала Ф.К. Авелана были разработаны обоснования и проект будущей 20-летней (1903–1923 гг.) кораблестроительной программы. Заданием предусматривалось сохранение трёх сильных флотов: Балтийского — равносильного германскому флоту, Тихоокеанского и Черноморского — превосходящих флоты Японии и Турции соответственно.

Согласно проекту ГМШ, к 1923 г. флот должен был достигнуть следующего состава:

— 47 эскадренных броненосцев (из них 12 для Чёрного моря);

— 20 броненосных крейсеров (2 для Чёрного моря);

— 6 броненосцев береговой обороны — все для Чёрного моря;

— 48 лёгких крейсеров (12 для Чёрного моря);

— 332 эсминца (42 для Чёрного моря);

— 235 миноносцев (16 для Чёрного моря);

— 104 других корабля (в т. ч. подводные лодки). 47

Утверждение этой грандиозной программы требовало постепенного двукратного увеличения морского бюджета, что представлялось нереальным министерству финансов. Обсуждение её с привлечением многих видных адмиралов затянулось до начала войны. В январе 1903 г. для сохранения непрерывности кораблестроения генерал-адмирал и П.П. Тыртов приняли решение о строительстве в счёт будущей программы двух эскадренных броненосцев для Балтики и двух для Чёрного моря. 48 В конце года к ним добавили шесть эскадренных миноносцев, а январе 1904 г. — подводную лодку.

Во время русско-японской войны Морское ведомство предприняло меры по срочному пополнению флота путем заказа отечественным и иностранным заводам крейсеров, эскадренных миноносцев, подводных лодок, а также приобрело ряд готовых судов за границей. Восемнадцать минных крейсеров и подводная лодка строились на средства Комитета по усилению флота на добровольные пожертвования, действовавшего практически независимо от министерства. Почти все эти корабли, созданные без какой-либо обоснованной программы, вступили в строй после 1905 г. и не смогли оказать влияния на соотношение сил и ход военных действий на море.

Основная часть российских кораблестроительных программ 1895 и 1898 годов была выполнена казёнными заводами и верфями, которые в связи с небывалым объёмом кораблестроительных работ на рубеже XIX–XX вв. получили значительное развитие. При этом на первое место выдвинулся Балтийский судостроительный и механический завод, построивший, не считая прочих кораблей, пять эскадренных броненосцев из одиннадцати. Начальнику завода корабельному инженеру генерал-майору К.К. Ратнику в условиях хозяйственной самостоятельности удалось поддерживать хорошую организацию работ и своевременно обновлять оборудование мастерских. Число мастеровых, для подготовки которых имелась ремесленная школа, превысило 6000 человек. Завод мог одновременно строить два больших броненосных корабля на стапелях и два достраивать на плаву. Изготовлял он и главные механизмы любой мощности. Машины и котлы Балтийского завода поставлялись также на корабли, строившиеся на других верфях. Валовая производительность в 1904 г. составила 12,8 млн. рублей, чистая прибыль — 2,1 млн. рублей. 49 Сроки постройки броненосца — 39–40 месяцев — достигнутые балтийцами, находились на уровне показателей лучших иностранных заводов. Не уступало последним и качество работ. Наличие опытных корабельных инженеров, таких как В.Х. Оффенберг, К.Я. Аверин, Н.Н. Кутейников, позволяло Балтийскому заводу вести самостоятельное проектирование.

В отличие от Балтийского завода, другие казённые верфи имели недостаточное оборудование и страдали от архаичной организации производства, определявшейся сложным взаимодействием портовых управлений с центральными учреждениями Морского ведомства. Апологетом сложившегося порядка в 1896–1902 гг. являлся начальник ГУКиС вице-адмирал В.П. Верховской, сторонник мелочной экономии и строгой централизации — своеобразной командно-административной системы того времени. Верфи Санкт-Петербургского порта — Новое адмиралтейство и Галерный островок (до 3500 мастеровых на обеих) располагали четырьмя стапелями для больших кораблей. Два таких стапеля были в Севастопольском (1000 мастеровых) и один в Николаевском (1500 мастеровых) адмиралтействах. Квалификация рабочих была недостаточной из-за сезонной их занятости и небольшой заработной платы. Производительность и оборудование корпусных цехов отставали от потребностей, а крупное литьё получали с других заводов. Загруженность немногочисленных — из экономии — инженеров ограничивала возможности по составлению проектов кораблей.

Введение в 1900 г. «Положения о новом судостроении в Санкт-Петербургском порту», предоставившее корабельным инженерам большую самостоятельность, в условиях сохранявшейся слабой технической оснащённости не смогло привести к коренному увеличению скорости и. улучшению качества работ. ГУКиС по-прежнему сохраняло монополию на производство заказов, недостаточно увязывая их с требованиями МТК и проявляя мелочную экономию в оборудовании верфей. В этих условиях знания и энергия главного корабельного инженера Санкт-Петербургского порта Д.В. Скворцова расходовались на решение организационных вопросов и бесконечные требования ускорения поставок. Достройка кораблей на воде неоправданно затягивалась, многие же из них превращались в настоящие «долгострои». Так, броненосец «Ослябя» строился Новым адмиралтейством 93 месяца, в результате чего опоздал на Дальний Восток к началу войны. Не лучшие результаты показывали и адмиралтейства Черноморского флота, удаленные от центров производства орудий и брони. Для постройки броненосца «Князь Потёмкин Таврический» Николаевскому адмиралтейству потребовалось более 88 месяцев. 50

Годовая производительность Обуховского завода Морского ведомства (свыше 4000 рабочих) в начале XX в. позволяла вооружать два броненосца, не считая кораблей других классов. Полная самостоятельность в производстве артиллерии и минного вооружения была важным достижением отечественной промышленности.

Большую часть броневого материала и различные судовые устройства также поставляли Адмиралтейские Ижорские заводы (около 4500 рабочих). В 1898 г. эти заводы освоили производство брони, закалённой по способу Круппа — самой современной технологии того времени. Однако производительность заводов хронически отставала от потребностей кораблестроения, что заставляло прибегать к иностранным заказам.

Ограниченные возможности казённых верфей стали главной причиной принятого в 1898 г. решения о постройке части кораблей программы за границей. На верфях Франции, США, Германии и Дании разместили заказы на два эскадренных броненосца, четыре крейсера 1 — го и два крейсера 2-го рангов. Французские, германские и английские заводы строили также эскадренные миноносцы для российского флота.

Мощности частной промышленности России были использованы Морским ведомством в недостаточной степени. Основанный в 1897 г. в Николаеве мощный завод «Общества Николаевских заводов и верфей» (более 2000 рабочих) получал второстепенные заказы. Невский судостроительный и механический завод в Санкт-Петербурге (свыше 4000 рабочих) строил малые крейсера и миноносцы. Фирма «Крейтон и К°» в Або (Финляндия) в 1896 г. получила в безвозмездное пользование большую часть бывшей Охтенской верфи, но развитие там производства сдерживалось ничтожным объёмом государственных заказов. В 1898 г. «Русское паровозостроительное и механическое общество», созданное в расчёте на иностранную техническую и финансовую помощь, предложило построить крупный судостроительный завод в Прибалтике (Либава). 51 Однако администраторы П.П. Тыртов и В.П. Верховский отказались гарантировать перспективные заказы сверх программы 1898 г. и строительство завода сорвалось. Отсутствие же свободных мощностей и перерасход средств на строительство кораблей стали главными причинами неполного осуществления программ 1895 и 1898 г.