§ 5. Отношения органов местного управления с центральной властью Общими юридическими принципами взаимоотношений муниципальных органов с центральной властью является законодательное регулирование организации и деятельности муниципалитетов в сочетании с судебным и административным контролем за законностью их действий. Однако централистские тенденции в государственной жизни обусловили сильную зависимость муниципалитетов от правительства и всего бюрократического аппарата исполнительной власти. Механизм правительственного надзора за муниципалитетами различен. В унитарных государствах (Великобритания, Франция, Италия, Япония) этот надзор осуществляется центральным правительством. Так, в Англии муниципальными органами ведает министерство охраны о кружающей среды, во Франции и Италии – министерство внутренних дел, в Японии – министерство по делам местного самоуправления. Определенные надзорные функции в отношении муниципалитетов выполняют и другие министерства и центральные ведомства, в первую очер едь министерства финансов. В федеративных государствах муниципалитетами ведают, как правило, правительства субъектов федерации. Так, в США контроль осуществляют по соответствующим отраслям департаменты и другие административные органы штатов, в ФРГ – пра вительственный аппарат земель. Вместе с тем федеральные правительства нередко в обход конституционных положений влияют на деятельность местных властей, пуская в ход различные программы финансовой помощи муниципалитетам, которую оказывают при условии выполнения правительственных требований. В ряде государств, например, в Италии, Японии, надзор за муниципальными органами в пределах крупных административно-территориальных единиц возлагается на специальных агентов центрального правительства, которые занимают ключевые позиции в местном управлен ии. Они наблюдают за всей деятельностью муниципальных органов, нередко подменяют их, могут применять к муниципалитетам карательные санкции, ведают вопросами местного управления, изъятыми из компетенции муниципальных органов. В некоторых странах, например, в скандинавских, в Великобритании и др., контроль за законностью финансовой и иной деятельности органов местного управления осуществляют специальные относительно независимые контролеры-обмудсманы, возбуждающие вопрос об отв етственности должностных лиц муниципалитетов за неправильное осуществление финансово-бюджетных и иных полномочий. Основными направлениями вмешательства правительства в дела муниципалитета являются: 1) прямое регулирование муниципальной деятельности; 2) контроль за работой муниципальных органов; 3) обеспечение финансовой зависимости муниципального управления от прави тельства. Административное регулирование деятельности муниципальных органов проявляется в двух формах. Во-первых, оно состоит в издании правительством и отдельными министерствами нормативных актов по вопросам организации и компетенции муниципалитетов. Таким образо м нарушается принцип подчинения муниципалитетов исключительно законодательной власти парламента. Для обхода этого принципа используются, в частности, институт делегированного законодательства. Нарушением указанного принципа является и практика издан ия правительственными органами таких инструкций по применению законодательства о муниципалитетах, которые далеко выходят за рамки законов, подвергают мелочной регламентации различные отрасли муниципального управления.

Другая форма административного регулирования заключается в том, что определенные акты и мероприятия муниципальных властей могут иметь место лишь с утверждения, одобрения либо предварительного разрешения правительственных органов или их полномочных агенто в на местах. К числу вопросов, по которым муниципалитеты не вправе принимать самостоятельные решения, относятся главным образом финансовые и общенормативные акты муниципалитетов, сделки с муниципальным имуществом, важнейшие организационные дела. Так, в В еликобритании утверждению министров подлежат акты муниципалитетов, содержащие общеобязательные предписания, акты о местных налогах и о получении займов, о застройке населенных пунктов. В Японии одобрению министерства по делам местного самоуправления совм естно с финансовыми органами подлежат муниципальные акты о местных налогах и по некоторым другим финансовым вопросам. Создание ряда административных органов и назначение на руководящие муниципальные должности в префектурах (например, в области образования, социального обеспечения) производится в Японии с одобрения или при прямом участии соответствующих министерств. Любые указания правительственных органов по вопросам, которые рассматриваются как делегированные муниципалитетам дела общегосударственного значения, являются для муниципальных властей обязательными. Однако вмешательство центра распространяется и на чисто местные дела. Одним из способов такого вмешательства служит дача муниципалитетам рекомендаций, которые обычно принимаются муниципальными властями без возражений. Правительства государств держат муниципальное управление под неослабным контролем. Формами контроля являются доклады муниципальных властей, ревизии отраслей муниципального управления, проводимые специальными инспекторами министерств и других администрати вных органов, представление муниципалитетами статистической информации. Зависимость муниципалитетов от правительственного аппарата обеспечивается и системой государственных дотаций выборному местному управлению, получившей развитие особенно с 30-х годов. В США эти дотации составляют примерно одну четверть муниципальных доходов, в Англии сумма дотаций превышает размеры поступлений от местных налогов. Подчинение муниципальных органов правительству и его агентам на местах обеспечивается угрозой применения против муниципальных советов, их членов и служащих административных санкций. Такими санкциями являются роспуск муниципалитетов, принудительная отстав ка муниципальных советников, передача тех или иных полномочий муниципалитета правительственным агентам, отстранение мэров и муниципальных служащих от должности, наложение на них различных взысканий, отмена актов муниципальных органов. Так, возможность ро спуска муниципальных советов предусмотрена в законодательстве Франции, Италии, Японии. В Великобритании и Японии центральное правительство, а в США – правительства штатов могут изъять из ведения муниципалитетов и поручить своим чиновникам руководство дел ами местного управления, с которыми муниципалитет, по мнению вышестоящих властей, не справляется. В ряде государств, в первую очередь в Великобритании, существенным дополнением к административному надзору служит судебный контроль за соответствием решений муниципальных властей актам центральных органов. Обычно он осуществляется различными судебными ин станциями, например, в Англии – мировыми судьями, судами графств, высоким судом, палатой лордов, причем муниципальные акты могут быть оспорены в судебном порядке не только по инициативе частных лиц, но и государственных органов. Судебные санкции против м униципалитетов включают отмену их решений, признание их ничтожными и другие меры принудительного свойства. Судебный прецедент по муниципальным делам в США, Великобритании, Канаде и некоторых других странах трактуется как один из главных источников муници пального права. Такое судебное регулирование в конечном счете существенно ограничивает сферу муниципальной активности. Наиболее жесткий административный надзор над местным управлением существует в тех странах, где муниципальными органами ведают правительственные агенты на местах – префекты, губернаторы. В Японии функции префектов были расширены в 1956 году поправками к за кону о местном самоуправлении 1947 года. В Италии институт префектов был сохранен вопреки конституции 1947 года, которая его не предусматривает. Во Франции до недавнего времени опорой центра в контроле за деятельностью коммунальных и департаментских органов являлся префект департамента, наделенный широкими полномочиями, в том числе правом отстранять мэров, отменять решения коммунальных и департаментских советов. Префект к тому же выполнял функции главы департаментской администрации, был исполнительным органом совета департамента. Законом 1982 года пост префекта, история кото рого восходит ко временам Наполеона, был упразднен и представителем центральной власти в департаменте стал комиссар республики, назначаемый советом министров. Комиссар республики представляет в департаменте правительство и министерства, надзирает за соб людением законов и общественного порядка. Наиболее важные решения коммунальных советов и генерального совета департамента направляются комиссару, который, обнаружив нарушения законов, предлагает совету устранить их. В случае несогласия совета комиссар пе редает такой акт на рассмотрение административного трибунала. В определенных случаях административный трибунал еще до вынесения решения может по просьбе комиссара отсрочить исполнение акта на 48 часов. При обнаружении нарушений в местном бюджете, напри мер, его несбалансированности, игнорировании расходов, которые по закону являются для местных властей обязательными, комиссар обращается в орган финансового контроля – региональную счетную палату. Если палата согласится с мнением комиссара, в бюджет вно сятся исправления. Контроль за расходами местных властей осуществляют также финансовые инспектора, назначаемые министерством финансов. В Италии муниципальные советы и джунты обязаны в 8-дневный срок представить свои решения префекту провинции, который может отменить их в течение 20 дней. Префект может поручать чиновникам выполнение части или всех полномочий муниципального совета, вправе распускать муниципальные советы, отстранять мэров. Если мэр уходит в отставку вследствие выражения ему советом вотума недоверия, префект вправе назначить комиссию, временно выполняющую функции мэра. Контроль над муниципальными органами в провинции префе кт осуществляет совместно с провинциальной административной комиссией, состоящей из чиновников, назначенных ценпральным правительством, провинциальных инспекторов и представителей совета провинции. В областях контроль за областными советами возложен на правительственных комиссаров. Принятые областным советом зако ны в пятидневный срок направляются правительственному комиссару на заключение. Правительство, получив заключение комиссара, сообщает об одобрении закона или отказе в одобрении. При отказе совет может повторно рассмотрел» вопрос. Если при повторном рассмо трении закон будет принят советом абсолютным большинством голосов, правительство может обратиться в конституционный суд, который разрешает вопрос о законности оспоренного акта областного совета. По представлению комиссара президент республики может р аспустить областной совет. В округах, на которые подразделяются земли в ФРГ, надзор за муниципальными органами осуществляют правительственные президиумы во главе с правительственным президентом, назначенным правительством земли и подчиненным министерству внутренних дел. Надзорные функции правительственного президента, хотя и не столь широкие, как функции французских префектов, обеспечивают окружной администрации руководящую роль в делах местного управления. Специфической особенностью замещения должности губернатора в Японии является выборность губернаторов. Губернатор избирается населением сроком на 4 года, причем он может и не быть членом муниципального совета префектуры. В обязанности губернатора входит в ыполнение функций управления, порученных ему центральным правительством, и надзор за всеми муниципальными органами в префектуре. Губернатор вправе отменять решения совета префектуры, назначать и смещать некоторых чиновников префектуральной администрации, налагать взыскания на мэров и сельских старост. Существенной гарантией повиновения выборных губернаторов центральному правительс тву является возможность их смещения распоряжением премьер-министра.

§ 6. Основные особенности местного управления в странах Азии и Африки Построение и деятельность органов местного управления в странах Азии и Африки, прошедших этап колониальной зависимости, отражает характерные черты развития национальной государственности в этих странах, специфику социально-политической и экономической жи зни каждой из них. В ряде стран Азии и Африки в доколониальный период существовала самобытная государственная организация – действовали собрания населения, старейшины и т. п. В странах, сохранявших институты родоплеменной организации, также действовали различные традиционны е виды местного негосударственного самоуправления. С установлением в этих странах колониальных режимов прежние местные власти были либо упразднены и заменены колониальной администрацией^, либо превращены в орудие господства колонизаторов. В последнем сл учае колонизаторы стремились искоренить формы местного самоуправления, имевшие массовую основу, укрепить позиции родоплеменной аристократии, из среды которой вербовались преданные колониальному режиму кадры местных администраторов. Подъем национально-освободительного движения в колониальных и полуколониальных странах вынуждал колониальные державы искать более гибкие средства поддержания и укрепления своего господства. В некоторых колониях была осуществлена формальная либерализация отдельных институтов колониального режима, в том числе и в местном управлении. В частности, в Бирме, Гане, ряде других колоний было допущено существование выборных муниципальных органов, сельского самоуправления. Современные формы местного управления начали складываться в странах, освободившихся от колониального гнета, с победой национально-освободительных движений. Организация местных учреждений представляет в этих странах важный элемент национального государств енного строительства. Например, в бывших африканских колониях Франции. Указанный метод, характерный для так называемой косвенной системы колониального управления, практиковался, в частности, в бывших африканских владениях Великобритании.

При всем многообразии систем местного управления в странах, освободившихся от колониальной зависимости, в их развитии, в положении и функциях местных учреждений имеются некоторые общие черты. Во-первых, как правило, в этих странах создаются системы местного управления, основанные на принципах выборности местных органов, сочетания местных представительных учреждений с традиционными формами непосредственной демократии и различными самодеятельны ми организациями населения. Во-вторых, в отношениях общегосударственных органов и органов местного управления проявляются сильные централист-ские начала, выражающиеся, главным образом, в руководстве и контроле центральной государственной администрации и ее агентов на местах за деят ельностью органов местного управления, в организации и подчиненности исполнительного аппарата муниципальных органов. Централизм в делах местного управления обусловлен в странах, о которых идет речь, целым рядом факторов, таких, как необходимость борьбы с сепаратистскими движениями, с трайболизмом, стремление к аккумуляции денежных и материальных ресурсов для выполнения государственных программ, наконец, недостаток подготовленных кадров для местной администрации. Однако соотношение централизма и децентра лизации в организации управления на местах не остается неизменным, оно связано с экономическим и политическим положением этих стран. В-третьих, для местного управления стран, освободившихся от колониальной зависимости, характерно заметное развитие функций, связанных с решением экономических и социальных задач, особенно в сфере просвещения, здравоохранения, коммунального хозяйства и благоустройства, общественных работ. Процесс становления местных институтов национальной государственности в странах, освободившихся от колониальной зависимости, еще далеко не завершен. В ряде стран, например в Индии, этот процесс протекает в рамках долгосрочных программ, разработанных веду щими политическими партиями, правительственными органами. При этом в одних случаях проводятся коренные реформы местных учреждений, в других новые учреждения сочетаются с различными архаическими формами (например, в странах Тропической Африки иногда в сис тему местных органов включаются вожди племен). В конечном счете складывание местного управления в освободившихся странах, как и всей национальной государственности, представляет собой арену острой борьбы, в ходе которой решается вопрос о направлениях дальнейшего развития этих стран. В указанных странах Азии и Африки имеются различные варианты организации местного управления. Так, в Индии согласно официальной программе конгрес-систского правительства развитие государственной организации на местах должно идти по пути усиления элементов децентрализации и выборных начал. Вопросы местного управления отнесены в Индии к компетенции штатов. Территория штатов подразделяется на округа, а последние, как правило, делятся на районы. Низовыми звеньями административно-территориальной системы являются города и сельские общины. Посл едние группируются в целях координации развития сельских территорий в блоки (в среднем по 17 блоков на округ). Органы местного управления действуют в округах, блоках, городах и сельских общинах. Орган сельского управления – панчаят – избирается, как прав ило, тайным голосованием сроком на 3 года. Органы местного управления блоков формируются из руководителей сельских панчаятов, входящих в блок, а округов – из глав органов управления блоков. В некоторых штатах органы управления блоков избираются путем пря мых выборов. Руководители органов управления сельских общин избираются либо самими панчаятами, либо населением, руководители органов управления блоков и округов – самими этими органами. В некоторых штатах председателями окружных органов управления являют ся по должности представители администрации штата – окружные комиссары. В городах действуют различные виды выборных органов во главе с мэрами, в крупных городах это генеральные советы, в прочих – муниципальные советы. Следует отметить, что определенная ч асть мест в органах управления блоков, городов и округов заполняется лицами, делегируемыми профсоюзными, кооперативными организациями, ассоциациями предпринимателей, назначенными в эти органы чиновниками государственной администрации, а также членами зак онодательных органов штата и федерации. Кроме того, резервируются места для представителей отсталых каст и племен. В некоторых штатах созданы объединения округов в качестве опорной базы администрации штата. Руководство делами, отнесенными к их ведению, органы местного самоуправления осуществляют через свои комиссии и чиновничий аппарат. Деятельность органов местного управления находится под контролем администрации штатов и ее агентов – окружных комиссаров. Комиссарам подчинен аппарат местного управления в округах, районах, блоках и городах. Они могут распускать органы местного управлени я, направляют и координируют составление и исполнение местных планов и бюджетов. В штатах, где есть так называемые «зарегистрированные племена», губернаторы могут образовывать на территории их расселения автономные округа и районы с окружными и районными органами управления, состоящими частью из избираемых, частью – из назначаемых чл енов. Губернаторам принадлежат широкие полномочия по опеке над этими органами, в том числе право утверждения и отмены их решений, временного прекращения их работы и их роспуска. Отмеченная централистская тенденция в организации местного управления стран Тропической Африки может быть прослежена на примере Сенегала. Территория страны разделена на 7 крупных районов. Губернаторы и другие чиновники районной администрации являются слу жащими центрального правительства. Губернатор возглавляет районную ассамблею, избираемую населением. Районы подразделяются на округа, а последние на аррондишменты. Окружные коменданты и начальники аррон-дишментов также являются назначаемыми правительстве нными чиновниками. Выборных муниципальных органов в округах и аррондишментах нет. Низовыми ячейками системы местного управления служат в Сенегале сельские общины, объединяющие группы деревень.

1 В чем состоят особенности местного управления и его органов, какую роль оно играет в механизме государства? 2. Расскажите об основных чертах административно-территориального устройства зарубежных стран, о системе органов местного управления США, Великобритании, Франции, ФРГ, Италии, Японии. 3. Каковы основные функции и полномочия органов местного управления, как финансируется их деятельность? 4. Охарактеризуйте порядок формирования структуры органов местного управления. 5. Как строятся отношения органов местного управления с центральной властью? 6. Раскройте основные особенности местного управления в странах, освободившихся от колониальной зависимости.

В систему политико-правовых ценностей, выработанных в период двухвекового существования Соединенных Штатов Америки, входит значительное число принципов, лозунгов, правил, максим, заклинаний, заповедей и т. д. Одни из них играют чисто ритуальную роль, как, например, введенный конгрессом в 1956 г. национальный девиз США «За Бога, в которого мы верим», другие представляют собой конституционные принципы, как, например, «должная юридическая процедура». Разделение властей – известный с древнейших времен старей ший политический принцип, который непосредственно был заимствован у англичан в конце XVII столетия и с тех пор никогда не предавался забвению. «…Как в конституциях отдельных штатов, так и в „Статьях конфедерации“ и – позднее – в Конституции Соединенных Штатов был воплощен ряд великих принципов, цель которых заключалась в том, чтобы гарантировать значительную степень народного суверенитета и не допустить роста тирании… Разделение законодательной, исполнительной и судебной сфер государственного управл ения препятствует сосредоточению власти и тем самым не допускает роста тирании». С момента своего появления на американской почве разделение властей проделало длительный и сложный путь развития. Первоначально, в колониальный период, это был политический принцип, который фактически стал лозунгом в борьбе против британского колониально го гнета. После провозглашения независимости в 1776 г. разделение властей приобретает черты конституционного принципа, нашедшего свое практическое воплощение в основных законах 13 независимых штатов. Ко времени созыва в мае 1787 г. Филадельфийского конст итуционного конвента американцы не только были знакомы с теориями разделении властей, но и имели обширный опыт практического применения этих теорий, преломленных в американском политическом сознании. Учредители Конституции 1787 г. положили в основу организации, компетенции и взаимодействия высших органов государственной власти – конгресса, президента и Верховного суда – свой собственный, американский вариант разделения властей, который впоследствии с тал именоваться системой «сдержек и противовесов». При этом сразу же нужно подчеркнуть, что учредители американской конституции никогда не помышляли о создании трех абсолютно независимых друг от друга властей, т. е. о создании некоего троевластия, возможн ого только в теории, но практически неосуществимого. Практическое воплощение принципа разделения властей фактически никогда не совпадало полностью с той моделью, которая была зафиксирована в конституции. Организация, структура и взаимоотношения трех ветвей единой государственной власти, как и вся политикоправовая надстройка, всегда находились в прямой зависимости от реальных политико-экономических и социальных отношений, от состояния американского общества, от насущных потребностей правящей элиты. На разных этапах развития американского общества система «сдержек и противовесов» имела конкретные специфические черты. Менялась фактическая и законная компетенция конгресса, президента и Верховного суда, появлялись новые виды отношений между этими орган ами, в ряде случаев существенно изменялось само положение высших органов государственной власти в системе «сдержек и противовесов». Однако сам принцип разделения властей никогда не переставал действовать, несмотря на весьма существенные потрясения верхне го эшелона американской государственности. Даже вопиющий уотергейтский скандал не вышел за рамки традиционной семейной ссоры. В этой связи уместно привести суждение известного историка профессора Н. Н. Яковлева: «Ломка копий происходила только среди „сильных“ олигархической республики. Миллионы п ри сем присутствующих не могли оказать влияния на исход ристалища больше, чем зритель, сидящий перед телевизором, на развертывающееся перед ним действие… Произошло же очень простое с точки зрения американской политической теории – отсортировав фланги, система разделения властей была вновь поставлена на ровный киль. Отныне, если обстановка в мире не претерпит крутых изменений, потребующих чрезвычайных мер, американский государственный корабль будет бороздить воды, руководствуясь старой лоцией – суммой политических идей, восходящих к „отцам-основателям“ республики»^. Принцип разделения властей в своем практическом воплощении представляет собой структурно-функциональную определенность каждого из высших органов государственной власти, степень которой зависит как от его формально-юридического статуса, так и от фактическ ого размежевания функциональной и предметной компетенции. Иными словами, в целостной системе высших органов власти государства при режиме демократии каждый высший орган обладает определенной долей относительной самостоятельности по отношению друг к другу, а мера этой относительной самостоятельности есть мера демократизма всей политической системы в целом. Коротко говоря, разделение властей есть органическое выражение самой демократии. Они друг от друга не отделимы. Разделение властей полностью уничтожае тся только фашизмом, который представляет собой открыто террористический режим наиболее реакционных элементов. В предлагаемой читателю главе рассматривается не только зарождение и развитие теории разделения властей на Североамериканском континенте, но и ее практическая реализация. Главное внимание уделено современному механизму отношений взаимного влияния и контр оля в рамках системы «сдержек и противовесов» во всех основных сферах осуществления государственной власти в США, особенно взаимоотношениям исполнительной и законодательной ветвей власти, так как именно на них приходится наиболее важная часть государстве нной работы. Истоки современной политико-правовой идеологии США восходят к тем далеким временам, когда началась колонизация Северной Америки. Известно, что первые белые поселенцы появились на этом континенте в 1607 г., в 1619 г. была доставлена первая партия негров-р абов из Западной Африки. В 1620 г. к берегам нынешнего Массачусетса пристал знаменитый «Мэй-флауэр», на борту которого находилась группа английских кальвинистов-пилигримов (102 человека), бежавших из Англии от религиозных преследований. В дальнейшем шел процесс нарастания потока иммигрантов как из самой Англии, так и из других стран Европы. Бурные события того времени – Английская революция, 30-летн яя война и другие – немало способствовали этому великому исходу. Что касается самой Англии, то из нее направлялись в Новый свет два основных потока иммигрантов, разных по численности и по своей политико-религиозной ориентации. Это, во-первых, религиозные сектанты, которые изгонялись из страны за свои убеждения правительствами Стюартов. Религиозные сектанты придерживались демократических взглядов, поддерживали парламент и Республику Кромвеля. Они селились главным образом в колониях Новой Англии. Второй поток – это аристократы англикано-католических исповеданий, которы е оседали в южных колониях и составили основу класса пяантаторов-рабовладельцев. Они были настроены роялистски и реакционно, особенно после казни Карла 1. Эти группы со временем стали носителями противостоящих друг Другу тенденций как в экономике, так и в политико-правовой области. Система британского колониального убавления в своих основных чертах сложилась к концу XVII столетия. К этому времени существовало 13 колоний, которые по их правовому статусу можно подразделить на три группы. Род-Айленд и Коннектикут имели хартии самоупра вляющихся колоний, что определяло их особое положение. Они фактически представляли собой своеобразные республики, поскольку все органы управления на их территории избирались. Пенсильвания, Делавэр и Мэриленд принадлежали частным владельцам. Остальные вос емь – Массачусетс, Нью-Гемпшир, Нью-Йорк, Нью-Джерси, Вирджиния, Северная Каролина, Южная Каролина и Джорджия являлись владениями британской короны. В этих колониях управленческие функции осуществлялись губернаторами, а роль нормоуста-навливающих учрежден ий играли двухпалатные законодательные собрания. Эти органы нельзя, конечно, считать представительными учреждениями в собственном смысле слова хотя бы потому, что их решения могли быть отменены королем через Тайный совет. Тем не менее следует отметить, ч то в отличие от французских и испанских колоний в Америке, управлявшихся сугубо военно-бюрократическими методами, в британских колониях были введены основы представительной формы правления. Колониальные же хартии можно рассматривать как зародыши будущих писаных конституций. Американские колонисты привезли с собой английскую модель государства, сформировавшегося после «славной» революции 1688 г. Эти идеи определяли их отношение к своим собственным местным институтам управления. Однако английские идеи государства и права не т рансплантировались механически на американскую почву. В Новом свете складывались иные социально» экономические и политические условия. Главное состоит в том, что там никогда феодализм не существовал как общественно-эко» номическая формация. Само заселени е колоний осуществлялось прежде всего антифеодальными, буржуазными элементами, что определило специфически американский характер политико-правовой идеологии, особое отношение колонистов к государству и демократии. Политическое влияние плантаторов-рабовла дельцев закончилось вместе с их поражением в Гражданской войне. К началу американской революции колонии обладали значительным политическим опытом, выработали свои собственные политические ценности. Самое широкое распространение получили такие идеи, как вера в необходимость полного освобождения от британского колониал ьного гнета и создания собственной государственности. В этот же период формируются и декларируются такие элементы политической теории американской «модели демократии», как широкая выборность должностных лиц, «уважение к гражданским правам», веротерпи мость, индивидуализм, свобода частного предпринимательства, «равенство возможностей для всех свободных американцев». Теория разделения властей проникла в американские колонии вскоре после выхода в свет (1689 г.) «Двух трактатов о правительстве» Джона Локка. Восприимчивость американской буржуазии к идее разделения властей объясняется тем, что в британских колониях Северной Америки предреволюционного периода сложилась примерно такая же политическая ситуация, как в Англии конца XVII и во Франции середины ХУШ в. В предреволюционный период в сознании колонистов глубоко укрепилось недоверие к британскому государству, от которого они претерпели множество обид и несправедливостей. Британский король правил колониями (исключая Род-Айленд и Коннектикут) через своих аге нтов фактически бесконтрольно. Интересы самих колоний при этом не брались в расчет. Все делалось для блага метрополии, т. е. для английской буржуазии и аристократии. Колонисты не могли полагаться на доброжелательное отношение к ним британского парламента, который редко вступал в конфликт с короной в сфере управления заморскими владениями в Новом свете. Этим объясняется чисто американское недоверие к монархии, страх перед ней. Монархия отождествлялась с тиранией. Допускалась лишь ограниченная монархия, когда между правителями и управляемыми существуе т договор, согласно которому правители осуществляют властные полномочия лишь до тех пор, пока они соблюдают интересы народа. «Сама концепция свободы, – пишет бывший генеральный атторней США Эдвард Леви (министр юстиции США), – истолковывалась в смы сле права народа на коллективное противодействие своим правителям. Английская революция 1688 г. рассматривалась как результат нарушения королем договора. После 1688 г. палата общин как институциональное выражение интересов одной части нации могла огранич ивать прерогативы палаты лордов и, что значительно важнее, короля»^. Сложившаяся к этому времени политическая теория колоний поставила под сомнение не только методы управления Англией ее американскими владениями, но и самою британскую политическую систему. Созрело убеждение, что колонии под британским владением и сама Бри тания страдают от морального распада того рода, который поразил античные республики перед их падением. Эдвард Леви повторяет широко распространенное в американской литературе убеждение, что в рассматриваемый нами период – предреволюционные десятилетия ХУШ столетия – «возникло также типично амбивалентное кальвинистское представление о том, что колонисты избраны всевышним для неповторимого величия и что они должны бороться, чтобы достигнуть его». На этой мысли следует остановиться, так как она имеет прямое отношение ко всем последующим рассуждениям о судьбе теории разделения властей в США. В революционную эпоху и последующее столетие представление об избранности и исключительности Америки сочетал ось с убеждением в том, что она является «страной

Надежды»; в современную эпоху это убеждение разделяют далеко не все. Теоретическое и практическое осмысление и конструирование системы разделения властей в Америке представляло собой противоречивый и неоднозначный процесс. Европейский государственный опыт и европейские теории использовались для создания такой модели разде ления властей, которая бы соответствовала представлениям об избранности и исключительности Америки. До бурных 70-х и 80-х годов ХУШ в. наиболее приемлемой для колоний оказалась теория Джона Локка, так как она соответствовала желанию американцев создать такую систему правления, при которой наиболее ненавистная им исполнительная власть, персонифицированн ая в британском короле и назначаемых им губернаторах, была бы лишена возможности перерастать в открытую тиранию. Согласно конструкции Д. Локка должны быть созданы три организационно обособленные власти: законодательная (предоставляемая парламенту) – прин имает законы; исполнительная (сосредоточенная в руках правительства) – претворяет законы в жизнь; и, наконец, союзная (федеральная) власть, которой предоставлены все внешнеполитические полномочия. Союзная власть должна осуществляться специально с оздаваемыми для этого органами. Что касается судебной власти, то она, по мысли Д. Локка, включается в состав исполнительной. Главное, что привлекало колонистов в локковской модели разделения властей, – это положение о неравноправности выделяемых им властей. Согласно Д. Локку, законодательная власть является верховной и повелевает всеми другими властями». Именно в законодательн ых собраниях американская политическая мысль видела в тот период гарантию от произвола исполнительной власти. Сама доктрина разделения властей рассматривалась как средство обуздания ненавистной исполнительной власти, ассоциировавшейся с британским ко ролем. Антибританская направленность этой доктрины предопределила слишком восторженное к ней отношение, поскольку она рассматривалась как панацея ото всех зол и как средство достижения самых сокровенных желаний. Таким образом, до 1776 г. разделение властей было лишь лозунгом, политической теорией. Положение резко меняется, когда бывшие колонии становятся самостоятельными государствами и приступают к своему собственному конституционному и государственному строительству. 10 мая 1776 г., за несколько недель д о провозглашения независимости. Второй континентальный конгресс посоветовал всем колониям сформировать новые правительства, «которые бы в наибольшей степени способствовали счастью и безопасности их учредителей». Практическое воплощение локковских идей о верховенстве законодательной власти привело к непредвиденным последствиям, которые вызвали значительные изменения в политическом сознании американцев – уже не колонистов, а граждан независимых государств, поднявш их знамя революционной войны против британских колонизаторов. Созданные в штатах легислатуры захватили в свои руки огромные полномочия, во многих случаях полностью подчинили себе не только исполнительную, но и законодательную власть. Современники отмечал и, что легислатуры штатов переходного периода конфисковывали собственность, чеканили монету, взимали налоги, выносили приговоры, беспрерывно изменяли и пересматривали свои собственные законы. Короче говоря, законодательные власти штатов в ряде случаев ве ли себя подобно коллективным тиранам, нарушая и попирая все запреты чистой теории разделения властей. Томас Джефферсон в своих «Заметках о штате Вирджиния» дает следующую язвительную характеристику легислатур переходного периода: «В результате все полномочия управления – законодательные, исполнительные и судебные – оказались у законодательного корпуса…. И мало пользы для нас в том, что они избраны нами самими. Выборный деспотизм – это отнюдь не та форма правления, за которую мы боролись…»". Горький опыт законодательных бесчинств привел к тому, что политическая мысль штатов разочаровалась в локковской модели разделения властей с ее чисто британской концепцией верховенства парламента, которая является одним из основных постулатов британского контитуционализма вплоть до настоящего времени. Более привлекательной для американцев оказалась схема разделения властей, предложенная Шарлем Монтескье. В основе ее также лежала модель британской государственной системы, но настолько идеализированная, что она практически утратила сходство с оригиналом. Теория разделения властей Ш. Монтескье опиралась на опыт борьбы европейской буржуазии против абсолютима и была приспособлена к социально-политическим условиям Старого света. Ш. Монтескье считал, что свобода, под которой он понимал право делать все то, чт о дозволено законами, может быть обеспечена только в том государстве, в котором существует разделение властей. Схема разделения властей, изложенная Ш. Монтескье в его знаменитом сочинении «О духе законов», существенно отличается от того, что опубликовал Д. Локк в год рождения французского мыслителя. Монтескье различает три власти – законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых соответственно вручается органу народного представительства – парламенту, королю и судам (у Локка нет независимой судебной власти, есть власть союзная). Предполагалось, что каждая из властей имеет конкретного носителя: испо лнительная принадлежит аристократии, зздсонодательная – третьему сословию. Далее, Ш. Монтескье не допускал верховенства в какой-либо из властей. Власти совершенно равноправны и уравновешивают друг друга, дабы предупредить возникновение деспотизма, защити ть свободу. Ш. Монтескье писал по поводу обеспечения свободы и предупреждения деспотизма: «Политическая свобода может быть обнаружена только там, где нет злоупотребления властью. Однако многолетний опыт показывает нам, что каждый человек, наделенный влас тью, склонен злоупотреблять ею и удерживать власть в своих руках до последней возможности… Для того чтобы предупредить подобное злоупотребление властью, необходимо, как это вытекает из самой природы вещей, чтобы одна власть сдерживала другую… Когда з аконодательная и исполнительная власти объединяются в одном и том же органе… не может быть свободы… С другой стороны, не может быть свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной… И наступит конец всему, если одно и т о же лицо или орган, дворянский или народный по своему характеру, станет осуществлять все три власти»^. Для предупреждения тирании необходим динамичный механизм, препятствующий сосредоточению слишком большой власти в руках какого-либо лица или органа. Эта мысль Ш. Монтескье была повторена в знаменитых «Комментариях» (1765) Блэкстона: «При всех тиранических формах правления… право принятия и применения законов вручается одному и тому же лицу или одной и той же группе лиц; где бы ни объединялись вместе эти две власти, там не может быть свободы»". Опыт применения конституций независимыми штатами привел американскую политическую мысль к убеждению, что нужна сбалансированная система разделенных властей, чтобы исключить возможность возникновения тиранического правления. Совершенно естественно, что ра звитие идеи создания «более совершенного союза» не могло происходить вне американских представлений о разделении властей. К моменту созыва Филадельфийского конвента фактически завершился процесс перерастания теории разделения властей в конституционный пр инцип, который в конечном счете воплотился в чисто американской практической схеме «сдержек и противовесов». В период, непосредственно предшествующий созыву Филадельфийского конвенгта 1787 г., американское политическое сознание характеризуется такими чертами, которые наложили неизгладимый отпечаток на всю деятельность Конвента. Совершенно четко и определенно вы разилась неудовлетворенность как опытом государственного строительства в штатах, так и междуштатными конфедеративными отношениями. Поиски более совершенных и удобных для правящей элиты систем организации власти для отдельных штатов и для той единой респу блики, которая должна была их объединить, велись в направлении создания чисто американского, приспособленного к местным условиям варианта разделения властей. От собственно британской концепции верховенства законодательной власти американцы отказались пол ностью. В воздухе носилась идея о равномерном распределении всех полномочий государственной власти между «тремя ветвями правительства». Доминирующим настроением было обуздание узурпаторских амбиций законодательной ветви власти. Об этом писали и говорили наиболее выдающиеся политические мыслители Америки того времени – Д. Мэдисон, А. Гамильтон и др.

В результате «переходного периода» сложились два главных теоретических подхода к организации всей системы построения органов государственной власти. Во-первых, сувереном является народ, а не институты власти, обладающие лишь теми полномочиями, которые де легировал им народ. Во-вторых, ни один из институтов власти не может быть единственным выразителем общей воли народа. Выразителем такой воли они могут быть только все вместе и в равной степени. Все ветви власти, таким образом, выражают волю народа по его уполномочию, в соответствии с присущими им функциями и в пределах, установленных писаной конституцией. Для надежной охраны общества от опасности установления тирании власть должна была быть распределена между «ветвями правительства». Кроме того, предполагалось создание системы взаимозависимости, обеспечивающей взаимный контроль с целью предупреждения злоу потреблений. Горизонтальное распределение властных полномочий между ветвями национального правительства – законодательной, исполнительной и судебной – дополнялось вертикальным разделением власти, что предполагалось федеративной формой государственного устройства; в се, что не входило в сферу полномочий Союза, оставалось за штатами и народом. Анализ текста Конституции США и его многочисленных комментариев и толкований позволяет прийти к заключению, что в нем речь идет не о классическом разделении властей. Власть как таковая предполагается единой, разделяются, разграничиваются лишь властные по лномочия. Единство власти выводится из концепции единого суверенитета, который теоретически пребывает в народе. Американские государственные деятели, отцы-учредители конституции отнюдь не стремились к теоретически безупречной и логически последовательной конструкции разделения властей. Американский вариант системы разделения властей основан не столько на теоретиче ском наследии, сколько на опыте колониального периода и самостоятельного государственного строительства независимых штатов с 1776 по 1787 г. Концепция единства государственной власти нашла свое выражение в торжественной формуле преамбулы к конституции, в которой сформулированы цели принятия Основного закона: «Мы, Народ Соединенных Штатов, в целях образования более совершенного Союза, установления Правосудия, обеспечения внутреннего Спокойствия, укрепления совместной обороны, содействия всеобщему Благоденствию и дарования Благ Свободы нам самим и нашему Потомству торжественно принимаем и устанавливаем эту конституцию дл я Соединенных Штатов Америки». Любопытно отметить, что с точки зрения строго семантической конституция знает только две власти. Так, ст. П (разд. 1) устанавливает: «Исполнительная власть принадлежит президенту Соединенных Штатов Америки». В ст. Ш (разд. 1) говорится: «Судебная Власть Соединенных Штатов принадлежит одному Верховному суду и таким нижестоящим судам, которые конгресс может время от времени предписывать и устанавливать». В то же время ст.1 (разд. 1) гласит: «Все установленные здесь законодательные полномочия принадлежат конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из сената и палаты представителей»^. Таким образом, в Основном законе речь идет только о двух властях: исполнительная вручается президенту, а судебная – Верховному суду и другим нижестоящим федеральным судам. Что же касается конгресса, то он строго по букве конституции является носителем зак онодательных полномочий, а не обладателем законодательной власти. Вряд ли можно считать формулу ст. 1 простой случайностью или редакционной погрешностью. С известной степенью вероятности можно утверждать, что в формуле этой статьи нашли свое выражение го сподствовавшие в то время настроения – боязнь возможной тирании законодательной ветви власти. Разграничение функциональной компетенции между тремя ветвями власти осуществлено в конституции в весьма общих чертах. Учредители конституции исходили из того, что сами понятия «исполнительная власть» и «судебная власть» предполагают соответствующие им фу нкциональные назначения – исполнение законов и осуществление правосудия. Что же касается предметов правового регулирования этих двух ветвей власти, то о них не сказано ни слова. Исключение конституция делает только для конгресса, которому вручаются законо дательные полномочия, но который формально не получил от Основного закона статуса носителя законодательной власти. Разд. 8 ст. 1 конституции содержит перечень предметов правового регулирования, относящихся к предметной компетенции конгресса как высшего органа государственной власти, наделенного законодательными полномочиями. Кроме того, в разд. 9 ст. 1 дается перечен ь особых изъятий из компетенции конгресса (запрещение приостановки действия Habeas Corpus в мирных условиях, запрещение принятия биллей об опале и законов, обладающих обратной силой, запрещение жалования дворянских титулов и некоторые др.). Ряд ограничен ий предметной компетенции конгресса содержит в себе Билль о правах, который явился существенным дополнением первоначального текста конституции. Так, поправка 1 гласит: «Конгресс не должен издавать никаких законов, касающихся установления какой-либо религии или свободного ее исповедания или ограничивающих свободу слова или печати, или право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями о возмещении вреда». Известные ограничения налагает на конгресс и знаменитая Х поправка: «Полномочия, не делегированные Соединенным Штатам настоящей конституцией, а также те, осуществление которых не запрещено ею Штатами, сохраняются соответственно за Штатами или народом». Если изначальная идея разделения властей, заимствованная у мыслителей прошлого, не нашла детального выражения в тексте конституции, то американская идея «сдержек и противовесов» разработана весьма основательно во всех ее проявлениях. Система «сдержек и противовесов», положенная в основу организации и функционирования центральных органов государственной власти США, покоится на следующих основополагающих началах. Во-первых, все три ветви власти имеют различные источники их формирования. Носитель законодательной власти – конгресс – состоит из двух палат, каждая из которых формируется особым образом. Палата представителей избирается народом, иными словами, избирател ьным корпусом. Сенат – легислатурами штатов. Носитель исполнительной власти – президент – избирается косвенным путем, коллегией выборщиков, которые в свою очередь избираются народом. Что касается носителя судебной власти – Верховного суда, то он формируе тся совместно президентом и сенатом.