Это сочетание может быть двоякого рода: или управление остается нераздельным в руках государства и учреждаются только выборные советы при назначаемых правительством администраторах, или же дела разделяются между правительственными и выборными органами, так что последним предоставляется особый круг действия. В первом случае все исполнение сосредоточивается в руках правительственных чиновников, выборные же получают совещательный или решающий голос по делам, касающимся местности, причем иногда права их ограничиваются изданием общих постановлений, исходящих от временно созываемых собраний, как было в прежнее время во Франции, иногда же им предоставляется и участие в исполнительных действиях, в каком случае при местном правителе учреждается постоянный выборный совет, как установлено ныне во Франции по примеру Бельгии. При второй системе, то есть при раздельности ведомств, выборные представители, заведуя местными делами, сами выбирают из себя исполнительные органы, но круг их действия неизбежно теснее, ибо все, что составляет правительственный интерес, от них отходит. Таковы наши земские учреждения.

Которая из этих двух систем заслуживает предпочтение? Первая обеспечивает большее единство управления, вторая дает более самостоятельности местным элементам, суживая однако их круг действия. Перевес той или другой точки зрения зависит от местных и временных условий, но главным образом от развития политической свободы. В странах, где установилось облеченное широкими правами народное представительство, из которого исходит самая правительственная власть, нет необходимости разъединять местное управление. Здесь правительственный элемент и выборный не являются противоположными друг другу, ибо оба истекают из одного начала. При зависимости бюрократии от центрального представительства существенный интерес ее состоит в том, чтобы жить в согласии с представительством местным. А с другой стороны, при полной независимости местных учреждений они легко могут сделаться средоточием враждебной правительству оппозиции. Поэтому здесь французско-бельгийская система совершенно уместна. Напротив, там, где нет политической свободы, совместное заведование делами чиновничеством и земством неизбежно должно повести к преобладанию первого и к умалению последнего. Чтобы дать выборному началу некоторую самостоятельность, необходимо отвести ему особый круг действия. Но этот круг не может идти далее местных хозяйственных дел. Расширение ведомства будет иметь своим последствием не усиление, а опять же умаление местного самоуправления, ибо этим необходимо вызывается вмешательство правительственной власти, следовательно, подчинение выборного начала бюрократическому. Те, которые при таких условиях мечтают о возможно большем расширении местного самоуправления, упускают из виду самые существенные потребности государственной жизни. Правительство не может отказаться от заведования делами, которые принадлежат ему по самой природе государства, оно не может предоставить свою власть местным учреждениям. Правительство, бессильное на местах, будет бессильно и в центре. И если бы нашелся государственный человек, который решился бы на такую уступку, то за этим, как и за всякою ложною мерою, неминуемо должна последовать реакция. В конце концов, выборные убедятся, что, захотевши большего, они лишились меньшего.

Когда в обществе, обладающем уже достаточною долею местного самоуправления, является стремление к расширению свободы, то это стремление должно искать себе исхода не в местном самоуправлении, которое при развитии государственной жизни необходимо ограничивается более или менее тесными пределами, а единственно в политическом праве. Последнее составляет верховную цель для всех друзей свободы, понимающих потребности государства; но тут возникает вопрос иного рода: надобно знать, достаточно ли общество к этому приготовлено и не поведет ли подобный переворот к ослаблению власти, а вследствие того к анархическому состоянию, которое в свою очередь неминуемо должно вызвать сильнейшую реакцию?

Когда дело идет о признании свободы личной, для граждан не требуется особенного приготовления. Каждый взрослый человек вправе располагать собою, как ему угодно, и если он причиняет себе зло, то другим до этого нет дела. Однако и при водворении гражданской свободы необходимо переходное положение, для того чтобы не порвать установившихся отношений и постепенно перевести один экономический порядок в другой. Политическая же свобода требует гораздо большего. Мы видели, что тут нужна способность, а способность не приобретается по желанию, она вырабатывается жизнью. И чем выше государственный строй, чем сложнее отношения, тем самая способность должна быть больше. Поэтому свобода, пригодная для низших ступеней развития, оказывается непригодною для высших. Вследствие этого мы замечаем, что в историческом своем движении политическая свобода не идет равномерно упрочиваясь. За периодами процветания следуют периоды упадка. Иногда в течение целых веков политическая свобода исчезает, пока жизнь не подготовит новой, высшей ее формы. Беглый взгляд на историю покажет нам причины этих явлений.

Политическая свобода была и в древности, и в средние века, и в новое время. Мы находим ее даже у первобытных народов. Участие граждан в общественных делах свойственно человеческому общежитию, и когда эти дела весьма несложны, то ничто не мешает каждому подавать свой голос при их решении. Но вопрос состоит в том, до какой степени возможно согласовать это право с потребностями высшего государственного порядка, и тут мы видим, что для приготовления к этому человеческих обществ требуется долгий исторический процесс. Развитие государственной жизни начинается на Востоке, но Восток политической свободы не знал и доселе не знает. Она появляется только у классических народов, как результат всей предшествующей истории человечества. И здесь еще она заключается в весьма тесных границах. Это свобода городская, она основана на непосредственном участии каждого в общих делах. А так как в государственном строе для этого требуется высшая способность, то гражданин является лицом, специально посвящающим себя этим занятиям. Он всецело живет для государства, удовлетворение же частных потребностей возлагается на рабов. Политическая свобода в древних республиках вся покоилась на рабстве. Но самый этот узкий ее характер делал ее пригодною только для известной ступени развития. Она могла процветать, пока государственная жизнь вращалась в тесном городском кругу, и самые интересы при простоте отношений были несложны. Как же скоро неудержимое течение истории вывело классические государства на более широкое поприще, как скоро осложнились и интересы и отношения, так политическая свобода древнего мира оказалась неспособною к исполнению своей задачи. Римские граждане могли управлять Римом, но они не в состоянии были управлять целым завоеванным ими миром. При изменившихся условиях политическая свобода не могла удержаться, она по необходимости пала и уступила место единовластию.

Снова она возникла в средние века, но опять при иных условиях. Средневековая жизнь гораздо ближе подходила к тому, что могли дать люди при весьма невысокой степени образования. Государство разложилось, и на место его установился порядок, основанный на взаимных отношениях частных сил. Политическое право возникло здесь не из государственных требований, а из частного права. Но по этому самому это было право сильнейшего. Оно носило преимущественно аристократический характер, ибо военная аристократия завоевала себе высшее положение в обществе. Мало-помалу рядом с нею, хотя и на втором плане, становятся города, которые силою оружия умели отстоять свою независимость. А так как и землевладельцы, и города были рассеяны по всей земле, то для совокупных решений необходимо было представительство. Но представительное начало было здесь не более как сделкою между частными элементами. Каждый считал себя верховным владыкою у себя дома; подчинение общему центру, королю, основывалось не на государственных требованиях, а на частных отношениях и привилегиях. Вся средневековая жизнь состояла таким образом в бесконечных частных сделках и соглашениях. Вследствие этого Монтескье, который в необходимости сделок между независимыми элементами видел существо конституционного правления, утверждал, что эта система была изобретена в лесах Германии. Основанный германцами средневековый быт действительно представлял тому зачатки, но зачатки свойственные не государственному, а противогосударственному порядку. Система частных сделок, без высшей владычествующей над всеми власти, могла повести лишь к всеобщей анархии; и точно, такова картина, которую представляют нам средние века. Но именно поэтому подобный порядок не мог быть прочен. Политическая свобода, основанная на частном праве, в свою очередь пала и уступила место новому единовластию. Снова она возникла в средние века, но опять при иных условиях. Средневековая жизнь гораздо ближе подходила к тому, что могли дать люди при весьма невысокой степени образования. Государство разложилось, и на место его установился порядок, основанный на взаимных отношениях частных сил. Политическое право возникло здесь не из государственных требований, а из частного права. Но по этому самому это было право сильнейшего. Оно носило преимущественно аристократический характер, ибо военная аристократия завоевала себе высшее положение в обществе. Мало-помалу рядом с нею, хотя и на втором плане, становятся города, которые силою оружия умели отстоять свою независимость. А так как и землевладельцы, и города были рассеяны по всей земле, то для совокупных решений необходимо было представительство. Но представительное начало было здесь не более как сделкою между частными элементами. Каждый считал себя верховным владыкою у себя дома; подчинение общему центру, королю, основывалось не на государственных требованиях, а на частных отношениях и привилегиях. Вся средневековая жизнь состояла таким образом в бесконечных частных сделках и соглашениях. Вследствие этого Монтескье, который в необходимости сделок между независимыми элементами видел существо конституционного правления, утверждал, что эта система была изобретена в лесах Германии. Основанный германцами средневековой быт действительно представлял тому зачатки, но зачатки свойственные не государственному, противогосударственному порядку. Система частных сделок, без высшей владычествующей над всеми власти, могла повести лишь к всеобщей анархии; и точно, такова картина, которую представляют нам средние века. Но именно поэтому подобный порядок не мог быть прочен. Политическая свобода, основанная на частном праве, в свою очередь пала и уступила место новому единовластию.

Потребность усиления монархического начала была вызвана государственными стремлениями нового времени. Возрождающееся <государство> вело борьбу против анархических средневековых сил и наконец подчинило их себе. Очевидно, что это подчинение могло совершаться только в ущерб политической свободе. Вследствие этого первый период в истории нового времени характеризуется развитием абсолютизма.

Этот период для различных европейских народов был более или менее продолжителен, смотря по тому, насколько общественные элементы были подготовлены к государственной жизни, а с тем вместе и к политической свободе. Ранее всего он прекратился и наиболее поверхностные следы он оставил там, где уже в средние века вследствие дружного действия сословий успело сложиться прочное центральное представительство. Так было в Англии. Мы видели уже, что здесь аристократия была наиболее проникнута государственным духом и менее всего дорожила своими частными правами. Она не отделялась от народа, не стремилась к местной власти, а вкупе с городами отстаивала общие права против королевской власти. Поэтому здесь даже во времена самого сильного развития единодержавия, при Тюдорах7, представительные учреждения не исчезли совершенно. И когда наконец установившийся государственный порядок дозволил снова возвратиться к завещанным веками началам политической свободы, аристократия в союзе с городами сломила стремившуюся к абсолютизму королевскую власть и водворила то парламентское правление, которое поныне господствует в Англии. Но именно вследствие этого раннего развития политической свободы и связи ее с средневековыми учреждениями государственная жизнь Англии всего более сохранила следов средневекового порядка. Свобода водворилась в ущерб равенству; перевес аристократического начала повел к обездолению низших классов, и только громадное богатство, приобретенное всемирным владычеством на морях, могло служить противовесом этому злу.

Совершенно иной был ход политического развития во Франции. Здесь в аристократии преобладали противогосударственные стремления, усиливающаяся королевская власть вела против нее борьбу в союзе с горожанами. Борьба кончилась полною победою королей. Основанная на средневековых привилегиях политическая свобода рушилась окончательно, и когда она возникла снова, то уже на совершенно иной почве и из иной среды. Представителями ее явились прежние союзники королей, средние классы, которые во имя общих начал свободы и равенства требовали для народа политических прав. За средними классами последовали и низшие, вооруженные тем же началом общего права. Это и привело окончательно к водворению республики.