На протяжении последнего десятилетия российский федерализм остается «спящим» институтом, о существовании которого редко вспоминают как политики, так и ученые. Абсолютно не вписываясь в отечественную модель авторитаризма, он предстает чем-то напоминающим игривую виньетку, приятно, но бессмысленно украшающую угрюмое сооружение «вертикали власти».

Принято считать, что подобными институтами, встречающимися в политической истории разных стран и различных эпох, в основном должны интересоваться правоведы: ведь любая буква закона может, теоретически, не только применяться, но и игнорироваться, а это позволяет выделить «живые», но бездействующие юридические нормы в качестве объекта самостоятельного исследования. Действительно, правовая наука отмечала их наличие довольно давно, сформировав для обозначения подобных феноменов специальные понятия [150] . Что касается политологии, то она заинтересовалась «спящими» институтами в последней четверти минувшего века, когда целый ряд регионов земного шара ощутил на себе воздействие очередной волны демократизации. Отказываясь в те годы от авторитарного правления, государства, которые прежде уже сталкивались с демократией, вместо введения новых институтов позволяли себе ограничиваться «размораживанием» старых, некогда инсталлированных, но потом в силу разных обстоятельств целенаправленно «усыпленных».

В тех случаях, когда демократическое обновление переживалось федеративным – по крайней мере de jure – государством, в ряду установлений, которые подвергались подобной реанимации, оказывался и федерализм, прежде влачивший скромное и тихое существование, но потом внезапно обретавший политическую силу. Особенно богата на примеры такого рода Латинская Америка, приютившая на своих пространствах несколько наиболее крупных из современных федераций.

В 1970-х и 1980-х годах падение диктаторских режимов незамедлительно возвращало в здешний политический обиход навыки межпартийной политической конкуренции, а вместе с ней и состязательность во взаимоотношениях центра и регионов. Интересно, однако, что практические итоги такого пробуждения не всегда соответствовали политическим прогнозам приветствовавших их либералов и демократов, а логика дальнейшего развития «оттаивающих» учреждений зачастую не оправдывала ожидания их сторонников или противников. Как отмечает, опираясь на латиноамериканский опыт, Эдвард Гибсон, «пережив активацию, федеральные институты нередко начинают жить самостоятельной жизнью, углубляя процесс децентрализации до такой степени, о которой и не думали его инициаторы, или же внося сумятицу в распределение политических площадок и ресурсов» [151] .

С этой точки зрения познавателен опыт Бразилии, федеративная государственность которой за годы демократического транзита пережила существенные метаморфозы [152] . В период военной диктатуры 1964–1985 годов местные генералы, не отказываясь от федералистских положений национальной конституции, сохранили правовую норму, которая предусматривала избрание губернаторов ассамблеями штатов. К началу демократизации региональные руководители оказались наиболее сильными, самостоятельными и легитимными политическими акторами. Поэтому итогом пробуждения «спящих» установлений стало то, что на смену былой концентрации власти пришел «хаотичный процесс децентрализации, в котором штаты и муниципалитеты обращались с политически и финансово ослабевшим федеральным правительством как настоящие хищники» [153] . Не менее любопытен и пример советского федерализма, также до определенного момента существовавшего в латентной форме, а потом вдруг вышедшего из-под контроля людей, которые затеяли его пробуждение, – и в конце концов покончившего с СССР.

Современная политическая наука довольно давно обратила внимание на то, что «изменения социально-экономического или политического контекста были способны порождать ситуации, в которых прежде латентные институты внезапно делались заметными и начинали влиять на политические расклады» [154] . К числу таких институтов с полным основанием можно отнести и современный российский федерализм. Одна из его фундаментальных особенностей заключается в двусмысленности самого политического бытия федерации в России. На бумаге, то есть в конституционных и прочих правовых актах, ее наличие не вызывает ни малейших сомнений – наша страна упоминается в любом справочнике федераций и в каждой работе по сравнительному федерализму. Но одновременно в политической практике, по крайней мере в последние десять лет, федеративные принципы никак не напоминали о себе, позволяя считать Россию «федерацией без федерализма». «На формальном уровне наше государство заявляется как федеративное, что требует создания некоторых фасадных институтов, не имеющих, однако, полноценного содержания, – пишет российский автор. – В то же время на всех уровнях власти есть осознание того, что реализация тех или иных полномочий осуществляется лишь до тех пор и таким образом, пока и как это выгодно федеральному центру» [155] . Но, и это еще более важно, последовательное игнорирование федералистских подходов и методов со стороны руководства страны не сопровождалось естественным, казалось бы, стремлением вовсе изгнать федерализм из правовой сферы, пересмотрев сами конституционные основы российской государственности.

О веских причинах, мотивирующих нежелание российских элит привести правовые нормы в согласие с политической реальностью, уже говорилось в другом месте [156] , и поэтому сейчас я хотел бы ограничиться акцентированием иных, не менее существенных моментов. Во-первых, затянувшееся пребывание российского федерализма в «серой» зоне политической неопределенности при сохранении его правового фундамента позволяет считать его скорее живым, нежели мертвым. Во-вторых, стоит предположить, что этот полуживой институт в определенных обстоятельствах будет реанимирован. В-третьих, опираясь на некоторые важные особенности политической механики нынешней России, можно уже сегодня спрогнозировать последствия такого пробуждения.

Каковы эти обстоятельства и что при них будет происходить? Прежде всего, будущее отечественного федерализма в частности, как и любой разновидности федерализма в целом, теснейшим образом переплетено с перспективами политической конкуренции. Федеративная полития представляет собой площадку непрерывно идущего торга между столичными и местными элитами. Понятно, что первейшим его условием выступает само наличие региональной политической элиты как самостоятельной и дееспособной силы. В современной России, однако, существование этой предпосылки остается под большим вопросом, поскольку упразднение выборности губернаторов, а также переход к пропорциональным принципам комплектования региональных и даже муниципальных парламентов предельно ограничили пространство политического маневра, доступное местным политикам. Между тем независимо от того, в какой федеративной стране и по каким причинам это происходит, искусственное слияние элит и подмена былого разнообразия их интересов заботливо культивируемым единомыслием общенационального «служилого класса» радикально девальвируют ценности федерализма: «Интенсивная межэлитная диффузия, совмещение и интеграция функциональных элит создают все условия для вырождения федеративных моделей» [157] . Исходя из того, что незаменимой основой упомянутой монолитности в нынешней России выступает беспрепятственное и обильное извлечение сырьевой ренты, можно предположить, что желанный раскол внутри нашего правящего класса – а это единственный шанс как для российского федерализма, так и для российской демократии – станет возможным только с падением мировых цен на энергоносители. То есть, скорее всего, не завтра и даже не послезавтра.

Впрочем, такая ситуация все же теоретически вполне допустима, и, несмотря на то что временные рубежи здесь неясны, уже сегодня в самых общих чертах можно предвидеть ее воздействие на российский федерализм. Первое обстоятельство, которое обращает на себя внимание, заключается в том, что в процедуру внезапно открывшегося федеративного торга будут втянуты политики, не обладающие навыками демократической состязательности и ведения конкурентной борьбы. Жестко регулируемое обновление губернаторского корпуса, запущенное Владимиром Путиным в 2004 году под предлогом трагедии в Беслане, привело к тому, что на смену прежним главам регионов, порой неоднократно проходившим испытание выборами, пусть даже не всегда безупречными, пришли политики-назначенцы, которые никогда и никуда не избирались. Уже к началу 2010 года они составляли большинство среди глав субъектов федерации, и с этого момента их число заметно приумножилось. Это означает, что к моменту долгожданной реанимации федералистских принципов нашими регионами будут руководить исключительно президентские номинанты. Разумеется, подобные люди не слишком хорошо, мягко говоря, представляют себе, что такое демократическая легитимность, подотчетность политиков населению, гласность политического процесса. Соответственно, внезапно и помимо собственной воли попав в ситуацию, когда с надломившейся кремлевской «вертикалью» можно и нужно будет торговаться и спорить, они неизбежно подойдут к ведению торга как к бюрократическому, элитарному, закрытому действу, не отягощенному значимым общественным участием. Это будет похоже на метаморфозу, ранее пережитую теми представителями коммунистической номенклатуры, которых крах Советского Союза заставил заниматься политикой нового типа. Политическому деятелю с сознанием назначенца-служащего, привыкшему в управлении регионом ориентироваться на электорат, который состоит исключительно из кремлевского начальства, общество только мешает. А это, в свою очередь, означает, что, скорее всего, с началом новой перестройки место демонтируемой иерархической системы займет не подлинный федерализм, который опирается на свободное и демократичное волеизъявление активных граждан, отражающееся в ответственном поведении элит, а уже знакомая нам по 1990-м годам отечественная разновидность «исполнительного федерализма».

Что представлял собой этот примечательный феномен? Термин «executive federalism» был предложен канадским исследователем Рональдом Уоттсом, обратившим внимание на то, что формирование федерации в Канаде, которое состоялось в XIX столетии, шло сверху, а публику не привлекали даже к обсуждению вопроса о самой ее целесообразности [158] . Действительно, общество не слишком вписывалось в проект 1867 года, поскольку «политики, создавшие то, что они назвали “канадской конфедерацией”, ориентировались на сильную центральную власть, держащую провинции, составные части нового государства, в строгом подчинении» [159] . Пребывая под впечатлением от кровопролитной гражданской войны, недавно едва не разрушившей Соединенные Штаты Америки, канадские «отцы-основатели» решили, что модель американского федерализма для Канады противопоказана. Вашингтон, по их мнению, выделил штатам слишком много полномочий, не оставив себе почти ничего; первый премьер-министр Канады Джон Макдональд называл американскую систему «величайшим злом», которого нужно избегать всеми силами [160] . В итоге канадские политические элиты договорились тогда о конструировании федеративного государства, наделенного выраженными унитарными чертами и до сих пор остающегося «одной из наиболее централизованных федераций современного мира» [161] . Огромную роль в ее функционировании играет постоянно действующая конференция премьер-министров – своеобразный закрытый клуб, в стенах которого глава канадского правительства и руководители провинций решают самые острые и спорные вопросы. Парламентской трибуне, напротив, в этом отношении отводится роль малозаметная и второстепенная, хотя в свое время именно Канада стала первой страной в мире, попытавшейся сочетать парламентарную демократию британского типа с федеративным устройством.