В работе, продолжающей актуальные исследования Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования (научный руководитель – доктор политических наук В.И. Якунин), рассмотрены некоторые теоретико-методологические вопросы формирования государственной политики. Введено понятие «источники и основания государственной политики» как управленческая практика. Разработана специальная методология проектирования актов государственной политики программно-доктринального типа, предложен законопроект о системе нормативных и ненормативных правовых актов в Российской Федерации.
Введение
Предлагаемая нашему читателю работа является результатом проведенного Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования исследования междисциплинарной проблемы, находящейся на стыке правовой и политической наук. Речь идет о создании достаточно жестких нормативных форм задания содержания и управления практической реализацией государственных политик в России и одном из путей их совершенствования. Правовое пространство при этом представляется не только как пространство форм воплощения, но и как пространство источников и оснований государственных политик как управленческих практик. Кроме правовых, в пространстве государственных политик действуют еще практические и традиционные или политические источники и основания. Итак, вопрос поставлен о нормативно-правовых и нормативно-политических источниках и основаниях государственных политик. Очевидно, что оба этих класса источников и оснований тесно связаны один с другим, а также, что в российской практике говорить об упорядоченности, прозрачности и общественной согласованности государственных политик пока затруднительно.
Структура исследования, таким образом, состоит из постановки задачи, выбора методов исследования, анализа задающих государственные политики форм, выявления объективно существующих взаимосвязей политических и правовых форм задания государственных политик и отдельных правовых, политических и управленческих решений в современных российских условиях. В итоге предлагаются правовые решения, направленные на конституирование обновленной системы формирования и реализации государственных политик в Российской Федерации.
Авторы выражают благодарность за предоставленные материалы и помощь в процессе работы над монографией Е.С. Сазоновой и Н.А. Хаванскому.
Авторы будут признательны за замечания и предложения, в том числе и дискуссионного характера. Их следует направлять по адресу:
107078 Москва, ул. Каланчевская, д. 15, подъезд 1, этаж 5. Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Генеральному директору С.С. Сулакшину. Тел./факс: (495) 981 57 03 (04).
Е-mail: frpc@cea.ru.
Интернет-портал: <www.rasrand.ru>.
Глава 1. Теория и методология формирования и реализации государственных политик
1.1. Государственная политика как управленческая категория
В работе, цель которой – исследование вопросов источников и оснований государственной политики и задания ее в соответствующих программно-доктринальных документах, следует уточнить, что, собственно, в данном случае понимается под «политикой». Определений политики существует огромное число в различных смысловых контекстах. Считается общепризнанным, что без уточнения обстоятельств рассмотрения, функционального или целевого контекстов задачи невозможно дать ее однозначного универсального определения [1] .
1
Политология: Лексикон / Под ред. А.И. Соловьева. М.: РОССПЭН, 2007.
Например, политику определяют как сферу деятельности людей, связанную с властными, межгрупповыми отношениями, причем деятельности не только сознательной, но и иррациональной, стихийной и т. д. Очевидно, что такой дефиниционный подход мало что дает для организации работ в поставленных в настоящей разработке целях. Очевидно также, насколько важно определение базовых понятий в целях и контексте именно данной задачи.
Под государственной политикой в нашей работе понимается совокупность ценностей и целей, государственно-управленческих мер, решений и действий по их достижению, порядка реализации государственно-политических решений (достижения поставленных государственной властью целей) и системы государственного управления этим процессом.
Уточним, что государственная политика должна конструироваться для ее последующей реализации, а вовсе не констатироваться постфактум, по итогам анализа отдельных состоявшихся действий и решений, как это часто понимается в традиционной политологии. Разница заключается в активности и целенаправленности действия, и она такая же, как между созерцанием уходящего и активным созиданием будущего. Авторская позиция, конечно, относится ко второму выбору в этой альтернативе.
Заметим, что «совокупность» целей и мер – это еще далеко не процесс их реализации. Но столь же очевидно и то, что, если кто-то захочет проводить в отдельной сфере некую политику в ключе нашего определения, то он, не имея указанной совокупности, на практике проводить на системной основе политику не сможет. «Политика» в виде программного плана действий (управленческого документа высокого ранга) в любом случае должна существовать.
Из указанной дефиниции вытекает необходимость прежде всего наметить цели, для чего необходим ценностный выбор и его некоторая стабильность. Требуются установление субъектов и объектов управления, представление об инструментах, ресурсах, способах управления, выбор и инвентаризация имеющегося инструментария государственного управления и его дефицита, а также достаточности нормативного регулирования указанных вопросов. Все это имеет отношение к системе государственного управления. Отталкиваясь от заявленных ценностей нужно определение реального исходного состояния объекта управления и его желаемого конечного целевого состояния, а также порядка перехода (переходной траектории). Нужно определение программы действий, т. е. распределения мер, решений и действий во времени, а также политических условий и вероятности принятия разрабатываемых документов в установленных процедурах (Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Президент Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти).
И еще много специфичных обстоятельств, вытекающих из желания создать работоспособный в смысле реальной практики государственного управления документ (пакет документов), внутренне непротиворечивый и кондиционный с точки зрения регламентных требований, существующих в реальных процедурах государственного управления. На рис. 1 показана топология государственной политики как предмета проектирования. В программно-доктринальных документах все указанные на рис. 1 элементы должны быть в явном виде определены.