В каждом из двух названных выше рейхскомиссариатов – «Остланд» и «Украина» – гражданская администрация возглавлялась германским рейхскомиссаром, единолично обладавшим всей полнотой власти. Указом Гитлера рейхскомиссаром «Остланда» был поставлен Генрих Лозе, рейхскомиссаром «Украины» – Эрих Кох. В апреле 1944 г. Белоруссия была выделена в самостоятельную территорию. Генеральный комиссар Белоруссии Курт фон Готберг перешел в непосредственное подчинение А. Розенберга66. С тех пор рейхскомиссары подчинялись непосредственно А. Гитлеру и министру А. Розенбергу. Все гражданские административные органы и ведомства в рейхскомиссариатах были подчинены соответствующему рейхскомиссару, за исключением почтового и железнодорожного управлений, которые самостоятельно замыкались на свои имперские министерства.

Местопребывание рейхскомиссара «Остланда» было в Риге, рейхскомиссара «Украины» – в Ровно. Территория рейхскомиссариата делилась на генеральные округа. В рейхскомиссариате «Остланд» было выделено четыре генеральных округа: Литва, Латвия, Эстония, Белоруссия, а после выделения Белоруссии в апреле 1944 г. в отдельную единицу там осталось три округа.

В рейхскомиссариате «Украина» были образованы следующие генеральные округа: Волыно-Подолъский, Житомирский, Киевский, Николаевский, Днепропетровский, Таврия (Крым), Харьковский, Черниговский, Сталинский67.

На территории каждого генерального округа вся власть находится у генерального комиссара, назначенного указом фюрера и подчиненного соответствующему рейхскомиссару. Большинство генеральных комиссаров принадлежало к высшему командному составу военизированных национал-социалистических организаций или к высшему партийному чиновничеству.

На практике, несмотря на видимость единой системы управления, оккупационный режим на территории СССР не везде был одинаков. Он зависел от территории, состава населения, времени вхождения региона в состав СССР и завершенности его советизации (в отношении земель, вошедших в состав СССР накануне войны), от развитости экономики или сельского хозяйства, от отношения к оккупантам местного населения и силы партизанского движения, но в еще большей степени – от срока, на который фашистам удавалось удерживать эту территорию. Например, в прибалтийских республиках он был намного лояльнее, чем на остальной оккупированной территории СССР.

Одной из особенностей оккупационного режима на захваченной гитлеровцами советской территории была попытка создания лояльного «новой власти» актива из местного населения, по разным причинам недовольного советской властью или вынужденного идти в услужение по материальным соображениям. Именно из местных жителей, а не из немцев, в основном рекрутировались старосты и служащие местных администраций, а также полицейские части. Важными направлениями деятельности стали также пропагандистское обеспечение «новой власти», поиск потенциальной агентуры для разведывательных служб, создание из местного населения различных военизированных, в том числе карательных и националистических формирований.

Особая ставка делалась на разжигание среди населения националистических настроений и вербовку в армию местных националистов. В авангарде частей фашистских войск на территорию СССР вторглись два отряда украинских националистов, насчитывавших более 400 человек и одетых в немецкую военную форму. Они были вооружены и обучены в разведцентрах Германии еще до войны. Это был костяк будущих «украинских легионов» «Роланд» и «Нахтигаль», входивших в состав бранденбургских диверсионных частей фашистской Германии, прославившихся затем своей необычайной жестокостью даже по сравнению с обычными частями вермахта68.

Активно сотрудничали с гестапо и с другими немецкими разведывательными службами и белорусские буржуазные националисты, помогавшие фашистам организовывать «новый порядок» в оккупированных районах Белоруссии. То же самое можно сказать и в отношении литовских, латышских и эстонских националистов. Вскоре после оккупации Прибалтики немцы начали создавать здесь марионеточные органы самоуправления. В них привлекались местные жители, по разным причинам предпочитавшие Гитлера Сталину. На остальное население оккупированных регионов обрушился поток националистической, «антибольшевистской», антисемитской пропаганды, опробованной ранее на немцах и оказавшейся весьма эффективной.

Для создания центрального органа самоуправления в Эстонии немцы использовали приверженцев местной профашистской партии «Вапсы», находившейся с 1934 г. в подполье. Центральный орган эстонского «самоуправления» – Государственный директорат – начал функционировать в сентябре 1941 г. Поскольку немцы быстро убедились в его полной лояльности, Государственному директорату было даже предоставлено право издавать от своего имени постановления, обязательные для исполнения местным населением. Так намеренно создавалась иллюзия «самостоятельности» управления в оккупированной Эстонии, администрация которой на самом деле была марионеточной.

В Литве немцам оказалось труднее быстро подобрать абсолютно лояльную «новой власти» местную администрацию. Группа литовских буржуазных политиков, бежавших в Германию после присоединения Литвы к СССР, готовила в Литовской ССР при поддержке гестапо и германского генштаба антисоветское восстание. После начала войны националисты выдвинули идею создания на оккупированной немцами территории Литвы «национального» литовского правительства. После занятии Каунаса немецкими войсками без согласования с ними было объявлено о создании такого правительства во главе с лидером литовской эмигрантской группировки полковником Шкирпом. Однако это не входило в планы немцев, и они не впустили Шкирпа в Литву. Остальные «самопровозглашенные министры» Литовского правительства были арестованы гестапо. Тем самым всем «националам» было ясно дано понять, что ни о какой самостоятельности от немецкой оккупационной администрации не может быть и речи.