До екатерининского царствования управлением российскими городами занимались одновременно многочисленные приказы, конторы и канцелярии, что, как правило, приносило бессистемные, неэффективные и крайне запутанные результаты. В первые годы при Екатерине города всё ещё управлялись так же, как и во времена её предшественников, однако императрица почти сразу после своего воцарения принялась размышлять о том, какую роль призваны играть города в хорошо упорядоченном государстве. Дж. М. Хиттл в своей работе «Служилый город» отметил, что с самого начала нового царствования месту городов в государстве придавалась особая важность [197] и что уже в 1763 г. Городовая комиссия столкнулась с вопросом о том, как улучшить администрацию городов и глубже интегрировать их в систему центрального государственного управления. Одна из трудностей заключалась в том, что термин «город» мог прилагаться к населенному пункту любого размера, большому или малому, но при этом не все сколько-нибудь значительные населённые центры официально считались городами с административной или правовой точки зрения. Вслед за А.А. Кизеветтером Дж. М. Хиттл утверждает, что органы, выполнявшие роль городской администрации в первой половине XVIII в., на практике ведали лишь частью жителей, а именно теми, кто был приписан к посаду, т. е. посадской общиной [198] . Институт посадской общины формировался в период с конца XVI до начала XVIII в. Он служил прежде всего для защиты сословных интересов посадских людей, а также для взыскания с них государственных налогов и повинностей.

Однако вряд ли можно полагать, что в Петербурге, новом городе, могла во всей полноте воплотиться в жизнь традиционная российская система городских сословий. Если здесь и имелась посадская структура, то в лучшем случае искусственно внедрённая. В конце концов, Пётр Великий с самого начала имел в виду совершенно иные административные модели для своего любимого детища, позаимствованные в основном из иностранных источников [199] . Екатерина, в свою очередь, чуть было вообще не отказалась от старой посадской структуры. Но идеи Петра по поводу устройства городской администрации были продуманы только наполовину, а следующие правители мало делали для того, чтобы довести их до завершения, так что легко представить себе, насколько сложна и запутанна была городская система управления. Ведь Петербургом, население которого в 1760-е гг. превысило сто тысяч человек, управляли семь, а то и больше разнородных инстанций, которые дублировали друг друга и не могли поладить между собой.

В государстве, которое двести лет занималась централизацией власти, бремя управления столицей, надо полагать, не могло не оказаться возложенным в первую очередь на органы центральной администрации. Сама императрица играла здесь активную роль. Она не только участвовала в создании величественных замыслов будущего развития города и помогала разрабатывать законодательство, посвящённое структуре его административного аппарата, но и вмешивалась в повседневные житейские вопросы. Всё своё царствование она требовала, чтобы для неё готовили еженедельные доклады о необычайных происшествиях, об оптовых и розничных ценах на продукты на городских рынках и т. п. [200] . Бывало, что она, в нарушение бюрократических процедур, лично знакомилась с планами строительства больниц и других учреждений, призванных заботиться о здоровье и благополучии жителей. В 1770 г. императрица составила подробную инструкцию относительно сооружения первой канализационной системы в городе [201] . Санкт-Петербург был для неё важен, и Екатерина признавалась, что предпочитает его Москве. Её живой интерес к тому, как идут городские дела, проистекал не только от сознания, что она сможет лучше всего укрепить свой трон, эффективно управляя столицей, но также из её чувства пропорции, из любви к гармонии, равновесию и правильному порядку.

Екатерина очень увлекалась идеей сооружения южного городского рубежа, выдвинутой Комиссией о каменном строении и высочайше утверждённой ещё в 1766 г. С конца 1770-х гг. и на протяжении почти всех 1780-х она лично распоряжалась возведением земляного вала, или плотины, такой ширины, чтобы можно было ездить по ней верхом или прогуливаться пешком и «чтобы открывался с одной стороны хороший вид на величественные здания, а с другой на красоту окрестностей» [202] . С годами государыня решила, что ров, из которого вынимали землю на сооружение вала, должен приносить и практическую пользу: «Углубить и расширить канал» – таков был её приказ [203] . Были замыслы пускать воду по этому Обводному каналу в обоих направлениях – то к устью Невы, то к месту выше по течению реки, возле Александро-Невского монастыря. На канале предполагалось возвести полтора десятка водяных мельниц различного назначения. В середине 1780-х гг. были разработаны обширные планы и технические обоснования этого проекта, включая точные оценки его стоимости (серьёзно превысившей 3 млн руб.), но неясно, было ли когда-нибудь начато строительство намеченных объектов [204] .

Чрезвычайные ситуации также вызывали личное вмешательство императрицы. 23 мая 1771 г. на Васильевском острове вспыхнул большой пожар, который захватил ещё и район Калинкина моста на юго-западе города, а потом, с переменой ветра, перекинулся на Петербургскую сторону. Устрашённая пожаром, Екатерина послала своего фаворита Григория Орлова в город «с таким приказанием, чтоб не возвратиться, пока искра останется», как она писала на следующий день Никите Панину. «Он возвратился в пятом часу, а в одиннадцать опять поскакал, ибо чаю, что у генерал-полицемейстера [Н.И. Чичерина] голова вокруг пошла, видев столько бед…» [205] . В тот же день она написала Ивану Чернышёву, возглавлявшему Адмиралтейство, что дурные новости о пожаре заставили её ещё накануне вечером «послать графа Гр. Гр. Орлова, опасаясь, что генерал-полицемейстер утомится или же не успеет на все стороны обратиться. Что сделалось, того еще не знаю; ибо граф Орлов теперь спит, возвратясь в пять часов из города» [206] .

Часто императрица объявляла свою волю в отношении городских дел в указах Сенату. Четыре из шести департаментов Сената при Екатерине размещались в Санкт-Петербурге, и сенаторов то и дело привлекали к участию в комиссиях по решению различных проблем, возникавших в управлении столичным городом. Почти все важные законы, касающиеся города, проходили через Сенат. Кроме того, он осуществлял надзор над учреждениями, чья юрисдикция действовала в Петербурге. Государственные учреждения низшего уровня обращались через Сенат за денежными средствами. Благодаря своему праву отклонять подобные запросы, Сенат мог контролировать основные расходы казны и тем самым различными путями влиять на управление столицей [207] . Таким образом, если роль Сената в жизни и развитии города не была прямо зафиксирована в законе, то она тем не менее систематически отражалась в протоколах и документах, отлагавшихся в архивах, подобно осадочным слоям городской жизни. Словом, Сенат играл гораздо более важную роль в управлении Петербургом, чем предусматривалось в законодательстве.

В силу особенностей исторического развития Петербурга в управление городом вовлекались также и другие органы центральной власти. В первые десятилетия его существования несколько государственных учреждений, нуждавшихся в рабочей силе, заложили на окраинах свои собственные слободы, в том числе Адмиралтейство, Контора от строений её императорского величества домов и садов, а также Почтовое ведомство. Ко времени Екатерины II эти учреждения продолжали сохранять полную власть над своими слободами, несмотря на то что город разросся им навстречу, а некоторые даже совсем поглотил. Слободы напоминали большие деревни внутри города, а так как управление ими было не главной заботой создавших их организаций, то и дела в них, конечно, обстояли не лучшим образом, и особенно потому, что существование слобод как источника рабочей силы, которой в своё время не хватало на рынке, уже потеряло смысл.

Различные коллегии и канцелярии, сверх своих прямых обязанностей, решали ещё и конкретные задачи в сфере городского управления и контроля. Так, Коммерц-коллегии полагалось следить за тем, чтобы на рынках не обманывали покупателей и соблюдали чистоту. На Адмиралтейство после разрушительного наводнения 1777 г. возложили обязанность предупреждать город об угрозе подъёма воды и инспектировать частные мосты через Неву. Военная коллегия содержала будки для часовых на перекрёстках по всем центральным районам города. Мануфактур-коллегия до своей ликвидации в 1779 г. силами Мануфактур-конторы контролировала все виды промышленной деятельности (хотя и не все предприятия) в городе [208] . Даже у Медицинской коллегии в столице имелись определённые обязанности, в том числе надзор над аптеками, фабрикой по изготовлению хирургических инструментов, госпиталями и медицинскими училищами, а также проведение прививок и предотвращение инфекционных болезней. Многие из этих задач, наряду с другими, не приведёнными здесь в качестве примеров, совпадали с обязанностями местных административных органов, усугубляя царивший в делах хаос.