Эти выводы Л. А. Мицкевич считаем должным дополнить следующими суждениями. Во-первых, система исполнительной власти обладает значительно большей инерционностью, чем системы двух других ветвей государственной власти, тем более, – иных государственных органов. Ведь данная ветвь государственной власти намного превосходит остальные системы и по числу государственных органов, и по их разветвленности, и по количеству государственных служащих. Все это ведет к росту степени инерционности системы. А будучи инерционной, она, естественно, сопротивляется попыткам проведения одномоментных преобразований.

И, во-вторых, стремлению системы исполнительной власти к сохранению собственного равновесия способствует не только ее инерционность, но также и то обстоятельство, что эта система моделирует систему государственной власти. К. С. Бельский пишет по этому поводу, что «из трех подсистем государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной – исполнительная более всего копирует государство в целом и осуществляет те же функции, но на своем уровне: «законодательствует» – занимается правотворчеством, применяет право, «судит» – осуществляет юрисдикцию». [27] Можно дискутировать с К. С. Бельским, целесообразно ли в данном контексте использовать такие формулировки, как «законодательствует», «судит», «осуществляет юрисдикцию», но с его суждением о том, что «из трех подсистем государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной – исполнительная более всего копирует государство в целом…» мы согласны. В этой мощной подсистеме системы государственной власти заложен тот же механизм сдержек и противовесов, который свойственен всей головной системе, что, во многом объясняет и стремление, и возможности системы исполнительной власти к сохранению собственного равновесия.

Думается, что «копирование» системой исполнительной власти всей системы государственной власти проявляется также в большом количестве государственных органов, в нее входящих, многочисленном составе их должностных лиц (о чем уже речь шла выше) и сложной, разветвленной структуре каналов прямой и обратной связи. С учетом данных обстоятельств можно утверждать, что система исполнительной власти соразмерна со всей системой государственной власти, со всей глобальной системой государственного управления. Мы несколько раз говорили о необходимости наличия в головной социальной системе подсистемы, соразмерной с ней по объему, но ни разу не объясняли, что понимаем под объемом системы. Пришло время определить объем социальной системы как совокупность количества входящих в нее элементов (подсистем), числа физических лиц, объединенных в систему, уровня сложности и разветвленности ее каналов связи. С этих позиций система исполнительной власти соразмерна по объему со всей системой государственной власти, со всей гигантской системой государственного управления.

Таким образом, в систему государственного управления в качестве мощной подсистемы входит система исполнительной власти, которая структурно моделирует саму головную систему, соразмерна с ней по объему, обладает большой инерционностью и выполняет основную часть управленческих функций всей системы государственного управления. В силу названных обстоятельств система исполнительной власти способна в нештатных, кризисных ситуациях не только стабилизировать всю систему государственного управления, но и взять на себя выполнение части функций других государственных органов, обеспечить их системную координацию. Более того, система исполнительной власти, фактически являясь дублером системы государственного управления, может в сложных социально-политических, социально-экономических условиях не только обеспечить гомеостазис головной системы, но и функционально заменить ее.

Ранее мы задавались вопросами, действительно ли потребно системе государственного управления или так сложилось стихийно, что государственное управление осуществляется главным образом функционированием органов исполнительной власти? Это историческая случайность или неизбежная закономерность? Теперь ответы очевидны. Безусловно, так потребно системе государственного управления, вне всяких сомнений, это неизбежная закономерность, ибо без исполнительной власти ни общая система государственной власти, ни система государственного управления функционировать не могут.

Очевидна и неизбежность моделирования в системе исполнительной власти структуры всей государственной власти. Во-первых, в системе исполнительной власти должен быть точно такой же, но собственный механизм сдержек и противовесов. А во-вторых, для обеспечения стабильности в государстве системе управления исполнительной власти как фактическому дублеру этой системы, необходимы механизмы управления, аналогичные тем, что свойственны государственной власти вообще. Исполнительная власть не работоспособна ни без нормотворчества, ни без, естественно, исполнительной деятельности, ни без возможности принуждения, в частности назначения наказаний. И первое, и второе, и третье – суть ее каждодневной деятельности, в частности, обеспечивающей гомеостазис системы государственного управления при возникновении тех или иных динамических отклонений.

В отношении нормотворчества органов исполнительной власти крайне интересно исследование В. П. Уманской, доказавшей, что отмечающиеся в России «развитие системы правовых актов органов исполнительной власти и, как следствие, увеличение темпов роста количества правовых актов объясняется тем, что они напрямую зависят от потребностей общественного развития, которые в свою очередь, предопределяются уровнем экономического состояния». [28] Для обеспечения эффективности функционирования системы государственного управления необходимы также оптимизация как исполнительной деятельности, так и методов административного принуждения органов исполнительной власти, в том числе – реализации ими института административной ответственности.

Однако, если необходимость нормотворческой и исполнительной деятельности органов исполнительной власти ни у кого не вызывает сомнений, то целесообразность применения ими методов административного принуждения, в частности административной ответственности, воспринимается крайне неоднозначно. Между тем, еще Анри Файоль в своей классической работе «Общее и промышленное управление» целый параграф посветил рассмотрению соотношения двух институтов «власть – ответственность». Он писал, что «власть есть право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться» (выделено нами – Б. Р.), что «власть немыслима без ответственности, то есть без санкции – награды или кары, – сопровождающей ее действие. Ответственность есть венец власти, ее естественное следствие, ее необходимый придаток. Всюду, где действует власть, возникает и ответственность». [29]