6.1) направлять в соответствующие органы и организации предложения и рекомендации по совершенствованию их деятельности;

6.2) выдвигать общественную инициативу;

6.3) оспаривать в судебном или административном порядке нормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) органов и организаций, деятельность которых стала предметом общественного контроля (п. 3 ст. 26).

За пределами ФЗООК права ННКО, связанные с их участием в осуществлении общественного контроля, установлены в ряде федеральных законов. Так, ст. 1 ФЗОКМПС определяет предметом регулирования Закона установление правовых основ участия общественных объединений в общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, а ст. 10 наделяет общественные объединения правом выдвигать кандидатуры в состав ОНК. Общественные объединения имеют также право посещать в ознакомительных целях объекты по хранению и уничтожению химического оружия (ст. 21 Федерального закона «Об уничтожении химического оружия») 73 , проводить общественную аккредитацию организаций, осуществляющих образовательную деятельность 74 , осуществлять общественный контроль за деятельностью полиции (ст. 50 ФЗоП), участвовать в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду (ст. 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды» 75 ), и т.п.

Указанным выше федеральным законам корреспондирует ч. 6 комментируемой ст. 3, где указано что ННКО, осуществляющие деятельность в отдельных сферах общественных отношений, могут быть наделены дополнительными полномочиями по осуществлению общественного контроля. Рассматривая данную норму в системном единстве с ч. 2 ст. 2 ФЗООК, следует прийти к выводу, что федеральные законы, призванные регулировать осуществление общественного контроля в специфических сферах государственной деятельности, таких как оборона страны, безопасность государства и т.п., также должны наделять профильные ННКО дополнительными полномочиями;

7) право ННКО участвовать в осуществлении общественного контроля производно от одноименного права граждан. Соответственно, ННКО как объединениям граждан, поскольку они не только способствуют осуществлению и защите прав и свобод граждан, но и в отдельных случаях сами являются формой их реализации, эти права и свободы, в том числе право на участие в осуществлении общественного контроля, должны быть гарантированы. Отказ в признании объединений граждан субъектами права на участие в осуществлении общественного контроля свидетельствовал бы о нарушении вытекающего из ст. 19 (ч. 1) и 55 (ч. 3) Конституции РФ принципа равенства и справедливости.

Как неоднократно указывал КС РФ, федеральный законодатель, осуществляющий в рамках своих дискреционных полномочий регулирование и защиту того или иного права, не освобождается от обязанности соблюдать при определении круга лиц, которым соответствующее право предоставляется, конституционные принципы равенства и справедливости, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, которые помимо прочего требуют для субъектов права при равных условиях равного положения и допускают возможность различий, только если они объективно оправданы, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им 76 .

Как было показано выше, ФЗООК не включает ННКО в число субъектов общественного контроля, наделяя их только отдельными полномочиями и признавая исключительно участниками осуществления общественного контроля. В связи с этим возникает вопрос о различении правовых статусов участников и субъектов общественного контроля. Если участниками общественного контроля, согласно комментируемой ст. 3 ФЗООК, являются граждане, а также общественные объединения и иные ННКО (точнее, объединения граждан, в том числе юридические лица), то субъектами – общественные палаты и общественные советы (ст. 9 ФЗООК). При этом участники общественного контроля в подавляющем большинстве случаев обладают гражданско-правовой правосубъектностью, так как являются либо физическими лицами, либо юридическими лицами. В этом качестве они могут приобретать гражданские права и нести обязанности, быть истцами и ответчиками в суде и т.п.

Напротив, субъекты общественного контроля не являются юридическими лицами, а значит, не могут быть участниками регулируемых гражданским законодательством отношений (п. 1 ст. 2 ГК РФ), не могут приобретать гражданские права и нести обязанности, быть истцами и ответчиками в суде, защищая свои права, в том числе не являющиеся по своему характеру гражданскими.

Даже вне очевидных пределов гражданского законодательства субъекты общественного контроля сталкиваются с невозможностью реализации своих прав, предусмотренных ФЗООК. Так, согласно ч. 1 ст. 17 ФЗООК субъекты общественного контроля «в целях координации своей деятельности, объединения усилий и средств для повышения эффективности общественного контроля вправе создавать ассоциации и союзы субъектов общественного контроля». Однако согласно подп. 3 п. 3 ст. 50 ГК РФ ассоциации и союзы являются одной из организационно-правовых форм НКО. При этом они относятся к корпоративным юридическим лицам (ст. 123.1 ГК РФ), а следовательно, их учредителями могут быть только субъекты гражданских правоотношений, т.е. граждане и юридические лица.

Указанные положения получают конкретизацию в ст. 11 ФЗоНКО, где установлено, что именно «юридические лица и (или) граждане в целях представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов, для достижения общественно полезных, а также иных не противоречащих федеральным законам и имеющих некоммерческий характер целей вправе создавать объединения в форме ассоциаций (союзов), являющиеся некоммерческими организациями, основанными на членстве».

Кроме того, для «объединения средств», о котором говорится в ч. 1 ст. 17 ФЗООК, необходимо, чтобы эти средства находились у субъектов общественного контроля в собственности или как минимум в распоряжении, а это в свою очередь невозможно ввиду отсутствия у них гражданской правосубъектности (см. комментарий к ст. 17).

Аналогичные трудности возникают при реализации ряда других правомочий, которыми ФЗООК наделяет субъектов общественного контроля. Так, п. 7 ч. 1 ст. 10 распространяет на субъектов общественного контроля право «обращаться в суд в защиту прав неопределенного круга лиц, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций в случаях, предусмотренных федеральными законами». Однако, не обладая гражданской правосубъектностью, общественные палаты и советы не могут реализовать данное правомочие; оно для них является даже не юридической фикцией, а просто законоположением, не имеющим юридического смысла.