Впрочем, ФЗООК не содержит аналогичной нормы, хотя в проекте, разработанном СПЧ, она была. Напротив, из диспозиции ч. 1 ст. 2 комментируемого Закона следует, что «осуществление общественного контроля регулируется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами». Конечно, такой перечень не отменяет существующую иерархию нормативно-правовых актов, однако никак не свидетельствует о структурообразующем характере ФЗООК в системе законодательства об общественном контроле (см. подробнее в п. 14 комментария к ст. 2 ФЗООК).

В то же время ФЗООК не стал и законом, который исчерпывающе регулирует всю совокупность общественных отношений, возникающих при организации и осуществлении общественного контроля в связи с осуществлением гражданами их конституционного права на участие в управлении делами государства как через своих представителей, так и непосредственно. В этом плане комментируемый Закон нельзя сравнить с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате, которые исчерпывающе регулируют общественные отношения и не создают предпосылок для принятия новых федеральных законов в соответствующей сфере 37 .

Иными словами, комментируемый Закон закрепляет нормы-принципы, на которых должно строиться законодательство об общественном контроле, однако формально не придает им более высокой юридической силы по сравнению с другими законами в данной сфере. Эти основополагающие, общие положения, касающиеся всех субъектов и всех форм осуществления общественного контроля, вовсе не «взяты из головы»: они объективно существуют, в том числе в действующем законодательстве и правоприменительной практике, но обобщены в Законе, очищены от случайных наслоений, приведены в систему. Они выполняют функцию упорядочения всей правовой регламентации общественных отношений в этой перспективной сфере гражданской активности.

По замыслу создателей комментируемого Закона именно его нормы должны стать отправной точкой и «дорожной картой» для совершенствования текущего законодательства в данной сфере в плане восполнения пробелов и преодоления противоречий. Безусловно, они должны положительно сказаться и на правоприменительной практике, позволяя в отсутствие законодательной регламентации опираться на аналогию права и закона.

3. Следует констатировать, что некоторые нормы ФЗООК сформулированы таким образом, что наглухо закрывают двери для развития законодательства в данной сфере. В частности, это выражается в том, что субъекты общественного контроля перечислены в ч. 1 ст. 9 ФЗООК в форме закрытого перечня: 1) ОП РФ; 2) общественные палаты субъектов Российской Федерации; 3) общественные палаты (советы) муниципальных образований; 4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации, причем следует признать, что близость этих субъектов к власти, к органам государства дает основания рассматривать контроль, ими осуществляемый, не как общественный в полном смысле этого слова 38 .

Закрытый характер перечня субъектов общественного контроля, казалось бы, презюмирует принципиальную невозможность появления новых субъектов общественного контроля, что, разумеется, не соответствует реальному положению дел, но может серьезно затруднить развитие как законодательства, так и правоприменительной практики в данной сфере. Более того, такой подход резко контрастирует с ч. 2 ст. 9 комментируемого Закона, которая устанавливает, что для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации, могут создаваться: 1) ОНК; 2) общественные инспекции; 3) группы общественного контроля; 4) иные организационные структуры общественного контроля. Данный перечень уже не является закрытым, поскольку формулировка «иные организационные структуры общественного контроля» имеет очевидный диспозитивный характер. В то же время указание на создание этих структур «в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации», явно демонстрирует необходимость формирования этих недостающих фрагментов нормативно-правовой базы общественного контроля.

4. При формировании развитого законодательства об общественном контроле следует исходить из необходимости его дифференциации, предполагающей разделение бремени правового регулирования между ФЗООК и другими федеральными законами, поскольку многогранность предмета правового регулирования требует комплексного воздействия со стороны различных по своей отраслевой принадлежности правовых норм. В подобных ситуациях дифференциация осуществляется на основе двух критериев: уровня детализации и отраслевой принадлежности норм. С учетом этих критериев в ФЗООК концентрируются прежде всего нормы-принципы, непосредственно опирающиеся на конституционные положения о праве граждан на участие в управлении делами государства, а в специальных законах – достаточно детализированные нормы различных отраслей права.

В качестве примера можно привести ФЗОКМПС. Например, содержащиеся в ч. 1 ст. 4 данного Закона принципы осуществления общественного контроля в местах принудительного содержания: приоритет прав человека, добровольность, равноправие, объективность и законность, – являются конкретизацией общих принципов общественного контроля, закрепленных в ст. 6 ФЗООК, среди которых упомянуты «приоритет прав и законных интересов человека и гражданина» (п. 1); «добровольность участия в осуществлении общественного контроля» (п. 2); «законность деятельности субъектов общественного контроля» (п. 5); «объективность, беспристрастность и добросовестность субъектов общественного контроля, достоверность результатов осуществляемого ими общественного контроля» (п. 6).

Следует подчеркнуть, что развитая и упорядоченная система законодательства об общественном контроле не может обойтись без основополагающего структурообразующего закона, каковым призван стать ФЗООК, или ограничиться им, попытавшись включить в него все необходимые в данной сфере механизмы правового регулирования. Но здесь важно правильно распределить нормы между различными источниками права, четко установить их соотношение, чтобы в конечном счете сформировалась многоуровневая, достаточно полная и максимально непротиворечивая система правового регулирования.