Для анализа различных шагов, которые необходимы при принятии решений в ЕС, разработана модель четырех шагов:

1) разработка решения;

2) принятие решения;

3) имплементация решения;

4) разрешение судебных споров, вытекающих из принятого решения [41] .

Данную модель можно применить для анализа системы принятия решений в конкретной сфере (например, в сфере образования). Европейский союз, следуя основным целям своего создания, указанным в учредительных договорах, обладает ограниченной компетенцией в вопросах образования согласно Договору о функционировании Европейского союза (далее – ДФЕС). ЕС способствует развитию качественного образования, поощряя сотрудничество государств-членов и поддерживая их деятельность, в полной мере уважая при этом ответственность государств-членов за содержание процесса преподавания и за организацию национальных систем образования, включая их культурное и языковое разнообразие [42] .

Принимая такие границы своей компетенции, ЕС все же пытается их расширить, апеллируя в том числе к основным целям создания союза, таким как обеспечение свободы передвижения. Таким образом, ст. 53 и 62 ДФЕС [43] используются для дополнительного расширения правовой базы в этой сфере.

Разделение на институты и акторов (субъектов принятия решений) в сфере образования выглядит следующим образом.

Институтами могут являться:

– органы ЕС (Европейская комиссия, Совет ЕС, Европейский парламент, Суд ЕС и т. д.);

– государства – члены ЕС (а также их внутренние институты в зависимости от их роли в принятии решений).

Акторами могут выступать:

– различные советники и консультативные (экспертные) советы, в том числе официально задействованные в принятии решений;

– общественное мнение, включая социальные медиа;

– группы интересов, включая лоббистов.

Институты и акторы взаимодействуют на различных уровнях и стадиях процесса принятия решений:

– запускают процесс принятия решений (стадию разработки решения) путем локализации проблемы, ее определения, поиска различных путей решения этой проблемы;

– пытаются повлиять на окончательное решение, выдвигая свои предложения, подкрепляя свою позицию исследованиями, мобилизуя заинтересованные группы или общественность;

– используют стадию имплементации решения для расширения границ возможного применения решения, а также бойкотирования имплементации решения по той или иной причине, например финансовой («слишком дорого»);

– выступают в роли экспертов или инициаторов разбирательств во время стадии разрешения судебных споров.

Методы многоуровневого управления позволяют описать пути подготовки решений, влияния на них и их трансформацию на практике [44] . Однако в исследованиях, проводимых с использованием этих методов, возникают сложности с «измерением» влияния отдельных институтов или акторов. Ученым сложно объяснить, как, на каком уровне и в какой степени тот или иной участник процесса повлиял на принятие и реализацию решения.

Сложности, связанные с недостаточной разработанностью научных методов «измерения влияния», не ограничиваются научной повесткой. На практике это затрудняет процесс понимания и оценивания обществом решений, принимаемых в рамках ЕС. Эта неопределенность и недостаточная структурированность приводят к тому, что процесс принятия решений кажется запутанной системой, в которой много участников, но нет понимания, кто из них принимает конкретные решения. Именно из-за этого в речь вошел оборот «они в Брюсселе [решили] (they in Brussels are [deciding])», который используется для критики безликих и отстраненных, по мнению граждан, политики и решений ЕС. Некоторые политические партии используют этот лозунг и приходят с ним к определенному успеху, что можно рассматривать как одну из причин распространения споров о выходе той или иной страны из состава ЕС.

Ситуация «они в Брюсселе» возникает и при принятии решений в сфере образования. Даже если компетенция Европейского союза четко определена (ст. 164 ДФЕС), институты зачастую пытаются фактически расширить пределы установленных границ их компетенции.

Одним из способов расширения компетенции ЕС в сфере образования является использование так называемого «совместного механизма принятия решений» [45] . Решения принимаются Европейским советом и министрами государств – членов ЕС, это дает возможность Совету ЕС действовать как в рамках полномочий, предусмотренных учредительными договорами, так и вне их – на основе полномочий представителей органов государств-членов. С юридической точки зрения такие решения являются одновременно и решениями ЕС, и решениями, которые можно признать межгосударственными соглашениями в рамках международного права. Эти решения не нелегальны, однако они существуют в определенной «серой зоне», которая не способствует четкому пониманию того, как они принимаются, поэтому многие используют по отношению к таким решениям термин «мягкое образовательное право».

Другим подходом для расширения компетенции ЕС является разработка рекомендаций, которые не являются обязательными для государств – членов ЕС. Однако политическое влияние рекомендаций в сфере образования достаточно высоко, так как одной из широко поддерживаемых целей ЕС является унификация образовательных систем в контексте свободы передвижения. Европейская система квалификаций [46] была опубликована Европейской комиссией лишь как рекомендация, но на практике этот документ до настоящего времени оказывает огромное влияние на принятие решений о национальных системах образования.