Впервые в отечественном праве термин «избирательная комиссия» был закреплен в законодательстве, регулирующим процедуру выборов в Государственную Думу Российской Империи. В 1905 году избирательные комиссии губернского и уездного уровня были призваны обеспечивать законность избирательного процесса, они рассматривали заявления и жалобы, возникающие в связи с избранием членов Государственной Думы [63] . Единого независимого коллегиального органа, возглавлявшего систему избирательных комиссий, не существовало, схожую ситуацию можно наблюдать в современной Аргентинской Республике, Великобритании, Канаде, Итальянской Республике, Швейцарской Конфедерации, Королевстве Норвегии и Королевстве Дании.

Первые централизованная избирательная комиссия появилась после известных событий февраля 1917 года. Всероссийская по делам о выборах в Учредительное собрание комиссия, под председательством профессора Н. Н. Авинова, [64] обладала полномочиями по наблюдению за ходом выборов, разработке поправок в Положения о выборах в Учредительное собрание [65] , составлению списков членов Учредительного собрания. В свою очередь, исполком Петроградского совета рабочих и солдатских депутатов в конце марта также создал Комиссию по Учредительному собранию во главе с трудовиком Л. М. Брамсоном [66] (данная комиссия не оказала значительного влияния и не занималась подготовкой выборов в Учредительное собрание). В период до октября 1917 года вопросами функционирования избирательных комиссий занимались многие юристы, из которых можно выделить И. Д. Беляева, В. Н. Латкина, П. Н. Мрочек-Дроздовского, В. И. Сергеевича и А. Х. Кабанова.

По словам У. Питта, где кончаются законы, там начинается тирания. События конца 1917 года окончательно уничтожили сложившуюся систему права и государства. В результате представители левых радикальных партий получили власть с опорой на грубую силу в нарушении выборных процедур и действующего законодательства, данные факты необратимым образом повлияли на развитие отечественной государственности (захват власти незаконными методами с опорой на грубую силу или нарушение процедуры выборов, использование власти в целях, не предусмотренных законом, и методами, противоречащими ему, называется в науке узурпацией) [67] . Право было заменено децентрализованным насилием в отношении наиболее экономически самостоятельных личностей, крупный советский правовед А. Г. Гойхбарг писал: «Трудовые массы заменяют право обеспечением материальными и духовными потребностей людей или же в некоторых областях раскрепощают личность, высвобождают ее из-под тяжелого гнета правящих оков [68] ». Институт частой собственности был упразднен. Советский юрист М. А. Рейснер называл частную собственность наиболее характерным продуктом юридической отравы [69] . Булавас Юозас, В. Ф. Коток, Д. И. Курский, Ф. М. Нахимсон, Е. Б. Пашуканис, К. Б. Радек, И. Е. Фарбер поддерживали негативное отношение к институту частной собственности.

После октября 1917 года электоральная культура полностью изменилась [70] , властные институты оказались наполнены политизированными радикальными элементами [71] , началось форсированное формирования однопартийной политической системы, революционное правительство строило свою избирательную систему на основе стихийного опыта создания советов на базе революционного правосознания, партийности и политической целесообразности [72] , отринув выборные принципы и традиции, которые формировались, начиная с IX века [73] . Советское общество в одночасье завершило трансформацию из общества традиционного в общество индустриальное [74] , при этом советские граждане не осознали ценностей гражданских прав и свобод. Права трудящихся быстро превратились в идеологическое клише используемое партийным аппаратом. Конституционные акты советского периода упраздняли принцип разделения властей и местное самоуправление (вводится система советов – единственных органов государственной власти сверху донизу, остальные органы государства называются органами управления, суда, прокуратуры) [75] . Председатель Верховного Суда РСФСР П. И. Стучка последовательно выступал апологетом диктатуры пролетариата как новой формы организации государства [76] . В стране царила атмосфера страха и паранойи. Генеральный прокурор СССР А. Я. Вышинский заявлял следующее в обвинениях о массовых случаях «саботажа»: «вредители скрывают ценные пласты угольных месторождений, стараются эксплоатировать наихудшие пласты, приберегая лучшие пласты для старых, «настоящих хозяев», которые вот-вот должны возвратиться в свои разоренные Великой социалистической революцией гнезда» [77] . Сейчас подобные обвинения выглядят гиперболизировано и могут вызвать как минимум недоумение. Стоит отметить, что именно А. Я. Вышинский занимался разъяснением нового советского избирательного законодательства [78] .

Подобное положение вещей было вызвано целым рядом причин: гибелью большинства представителей образованного класса в гражданской войне [79] , классовой сущностью советского общества, обязательной коммунистической идеологией ставившей конечной целью отмирание государства [80] [81] , трудным экономическим положением населения после Великой войны и гражданской войны [82] , относительно низким уровнем образования широких слоев населения, подчинение органов государственного управления партии большевиков, тотальным контролем над жизнью индивида в целях наиболее рационального использования человеческих ресурсов. Некоторые из указанных причин были обусловлены объективными историческими, политическими и экономическими процессами, другие были вызваны непосредственно революционным правительством. В последствии многие пытались осмыслить произошедшее. Мишель Фуко в своих размышлениях о биополитике [83] и тоталитарных режимах указывал, что стремление к рациональному и те печальные последствия, которые оно влечет за собой при чрезмерном увлечении, это неотъемлемая черта западной цивилизации. Таким образом, ведущую роль по формированию государственных институтов взяло на себя советское партийное руководство, в том числе в отношении органов организующих проведение выборов в советы различных уровней.

В связи с отсутствием схожих по функциям централизованных органов по организации и проведении выборов в российском государстве начала XX века мы будем рассматривать институализацию и развитие центральных избирательных комиссий в советский и постсоветский периоды. В тоже время выборы в партийных и общественных объединениях советского периода в нашей работе рассматриваться не будут.

В советский период правовое положение и само наименование Центральной избирательной комиссии было различным и менялось с течением времени в рамках развития институтов советского общества и государства. В определенной мере, создание централизованного органа по вопросам организации выборов связано с явной тенденцией советской государственности по сверх централизации государственного управления [84] .

До появления Всероссийской Центральной избирательной комиссии в сентябре 1925 г. единого органа, руководившего выборами, не существовало. Хотя Конституция РСФСР 1918 г [85] и Инструкция о порядке перевыборов волостных и сельских Советов от 2 декабря 1918 г. возлагали общее руководство выборами на Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет [86] , однако, фактически Конституция РСФСР не фиксировала и не определяла порядок проведения голосования (вопрос отсылался на усмотрение местных советов и исполнительных комитетов, так как они отвечали за организацию, проведение и итоги выборов). Избирательные комиссии образовывались на уровне губернии, города, села и волости. Они назначались соответствующим исполнительным комитетом. У них не было своего аппарата (привлекались сотрудники исполкомов, деятельность на период действия избирательных комиссий не оплачивалась) [87] . Таким образом, в начале существования советского государства, органы по проведению выборов создавались на временной основе, не имели финансовой самостоятельности и зависели от местных органов власти.

Как отмечает М. С. Саламатова, в начале 30-х годов XX века высший уровень общего руководства на уровне РСФСР по организации выборов по-прежнему регулировало постановление Президиума Центрального исполнительного комитета от 28 сентября 1926 г. «Инструкция о выборах в Советы», согласно которой, действовала избирательная комиссия при Президиуме Всероссийского центрального исполнительного комитета. Далее следовал уровень региональных (республиканских, областных и краевых) избирательных комиссий. «Следующий уровень, заменивший окружные, уездные, районные и волостные избиркомы, заняли районные избиркомы. Низовым уровнем избиркомов остались городские и сельские избиркомы» [88] . Подобное устройство системы избирательных комиссий было связано с тем, что выборы на Всесоюзные съезды Советов проходили в обстановке многоступенчатости [89] .