По данным опросов общественного мнения, свыше половины (56 %) европейских граждан считают наделение их рассматриваемым правом наиболее позитивным достижением ЕС, а свыше двух третей (67 %) полагают, что свободное передвижение положительно сказывается на экономике их родных государств [22] .

Право граждан Европейского Союза на свободное передвижение и проживание закреплено в учредительных документах ЕС (ст. 21 ДФЕС) и в Хартии ЕС об основных правах (ст. 45 «Свобода передвижения и проживания») следующим образом:

«Каждый гражданин Союза имеет право свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов при соблюдении ограничений и условий, предусмотренных Договорами и положениями, принятыми на основании последних».

Процитированное положение является нормой прямого действия, однако, как и другие положения об основных правах, в целях эффективного претворения в жизнь нуждается в конкретизации на уровне текущего законодательства. Законодательным актом ЕС, предназначенным для решения этой задачи, выступает Директива 2004/38/ЕС Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов [23] .

Директива 2004/38/ЕС регламентирует право граждан Союза на свободное передвижение и проживание как комплексное право, содержание которого складывается из комплекса отдельных, но тесно связанных друг с другом субъективных прав.

1. Право выезда (ст. 4 «Право выезда» Директивы 2004/38/ЕС).

Согласно ст. 4 Директивы 2004/38/ЕС право выезда означает право гражданина Союза «покидать территорию любого государства-члена с целью отправиться в другое государство-член». Государства-члены, в том числе государство, национальным гражданином которого является гражданин Союза (т. е. его родное государство), не могут препятствовать реализации этого права путем предъявления требования обладать выездной визой или аналогичных обязанностей по испрашиванию разрешения на выезд.

Право выезда также подразумевает обязанность родного государства гражданина Союза выдавать ему и, впоследствии, возобновлять (продлевать) удостоверение личности или паспорт для заграничных поездок. При выдаче и возобновлении паспорта срок действия последнего должен составлять не менее пяти лет.

Еще до создания ЕС и введения гражданства Союза государства-члены договорились указывать в паспортах наряду с национальным европейское происхождение своих граждан – с помощью формулировки «Европейское сообщество», сегодня «Европейский Союз», которая размещается перед названием выдающего паспорт государства на обложке и на первой странице. Соответствующие обязательства закрепила Резолюция представителей правительств государств-членов Европейских сообществ, заседавших в рамках Совета, от 23 июня 1981 г., которая учредила «единообразную модель» (фр. modele uniforme) паспортов европейских граждан как элемент «паспортного союза» (фр. union des passeports) государств-членов ЕС [24] .

Законодательством ЕС, принятым в начале XXI в., также предусмотрено, что во избежание подделок и других обманных действий паспорта граждан Союза должны включать специальные элементы безопасности и биометрические элементы (отпечатки пальцев в электронной форме). Единые стандарты в отношении подобных элементов закрепил Регламент (ЕС) № 2252/2004 Совета от 13 декабря 2004 г. об установлении стандартов в отношении элементов безопасности и биометрических элементов, включаемых в паспорта и документы на поездку, выдаваемые государствами-членами [25] .

В отношении удостоверений личности, отличных от паспортов, на основе которых граждане Союза также могут свободно передвигаться между государствами-членами, единые стандарты безопасности и защиты от подделок зафиксировала Резолюция государств-членов об удостоверениях личности, принятая их представителями (министрами) в рамках заседания Совета 4–5 декабря 2006 г. [26]

2. Право въезда (ст. 5 «Право въезда» Директивы 2004/38/ЕС).

В ст. 5 Директивы 2004/38/ЕС право гражданина Союза въезжать в другое (принимающее) государство-член закрепляется путем возложения обязанности на последнее впускать на свою территорию любого подобного гражданина, «снабженного действительным удостоверением личности или паспортом».

К въезжающему гражданину Союза не могут предъявляться требования доказывать (или даже просто указывать) цель своей поездки, условия пребывания, наличие у него денежных средств и выполнение других условий, которые обычно требуются от приезжающих в ЕС граждан третьих стран (см. 2.3.3.3). Независимо от того, входит государство-член в Шенгенское пространство или нет, гражданин Союза также «не может быть подчинен требованию обладать въездной визой или эквивалентным обязанностям»: для граждан Союза внутри всего ЕС визы полностью отменены.

Единственной обязанностью, которую государство-член согласно ст. 5 Директивы 2004/38/ЕС может возложить на въезжающего гражданина Союза, является «обязанность сообщать о своем присутствии на его территории в разумный и недискриминационный срок. Несоблюдение этой обязанности может сопровождаться недискриминационными и несоразмерными санкциями».

3. Право проживания до трех месяцев (ст. 6 «Право проживания до трех месяцев» Директивы 2004/38/ЕС).

В соответствии со ст. 6 Директивы 2004/38/ЕС: «Граждане Союза имеют право проживать на территории другого государства-члена в течение срока, не превышающего трех месяцев, без каких-либо иных условий или формальностей помимо требования обладать действительным удостоверением личности или паспортом».