Как справедливо отмечала профессор Н. И. Химичева, «финансы и деньги – различные стороны (элементы) экономики. Несмотря на их близость и определенное сходство внешнего выражения, они имеют различия в функциях и выполняемой роли в жизни общества. Если деньги выступают как средство платежа и обращения, мера стоимости и т. д., то финансы выполняют распределительную и контрольную функцию» [3] . Именно указанные функции многоуважаемый автор рассматривала в качестве основных и определяющих, т. е. выражающих социально-экономическую роль финансов [4] . В свою очередь профессор А. И. Худяков указывал на то, что «реализация этих свойств требует наличия властных полномочий у тех органов, которые осуществляют финансовую деятельность» [5] .

Традиционно в науке финансового права подчеркивается, что «финансовая деятельность государства и органов местного самоуправления – это организационная деятельность уполномоченных органов и субъектов по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях эффективного функционирования государства и муниципальных образований и выполнения ими стоящих перед ними задач» [6] . В то же время согласимся с мнением А. И. Худякова, который считал, что «в определенных ситуациях финансовая деятельность государства вообще напрямую не связана с процессами формирования, распределения и использования денежных фондов, рамками которых эта деятельность ограничивается во всех традиционных определениях данной деятельности. Речь идет о формировании государством денежной системы в своей стране и организации денежного обращения… Чтобы организовать свои финансы, надо прежде всего организовать в стране денежную систему» [7] . Исходя из этого можно заключить, что государство, действуя в публичном интересе, т. е. в интересе всего общества, в рамках своей финансовой деятельности формирует денежную систему и организует денежное обращение. Данное направление имеет первостепенное значение поскольку денежная система – это тот фундамент, на котором строится вся финансовая система государства. Денежное обращение опосредует перераспределение денежных средств между различными централизованными и децентрализованными денежными фондами. Посредством финансового контроля, выступающего в качестве направления финансовой деятельности публично-правовых образований выражающего контрольную функцию финансов, обеспечивается стабильность денежной системы страны и устойчивость национальной валюты.

В целях организации денежной системы государство монополизирует эмиссионную деятельность, осуществляет правовое регулирование денежного обращения и контроль за соблюдением физическими и юридическими лицами соответствующих правил.

Следует подчеркнуть, что исключительное право на эмиссию национальной валюты и регулирование порядка обращения денежных знаков – неотъемлемая часть государственного суверенитета. Денежный (валютный) суверенитет проявляется в верховенстве и независимости государства в решении вопросов организации обращения национальной и иностранной валюты в наличной и безналичной форме на своей территории.

В силу объективных обстоятельств валюты одних государств обладают более устойчивым и высоким курсом, в сравнении с валютами других стран. В связи с этим граждане и юридические лица с большим желанием приобретают иностранную валюту, которую можно в дальнейшем использовать для сохранения капитала и осуществления расчетов. Все это приводит к вытеснению национальной валюты из обращения, что неприемлемо для любого государства, заинтересованного в проведении самостоятельной политики. Между тем, по справедливому замечанию И. В. Хаменушко, «конкурирующие государства – эмитенты денег не могут (или почти не могут) правовыми средствами воздействовать друг на друга, чтобы преуспеть в конкурентной борьбе. А значит, им приходится воздействовать на своих резидентов, прибегая к протекционистским мерам, чтобы защитить собственную валюту от конкуренции со стороны иностранных валют» [8] .

Валютный протекционизм проявляется в установлении правил, закрепляющих приоритет национальной валюты в денежном обращении страны. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 75 Конституции РФ введение и эмиссия других денег помимо рубля на территории Российской Федерации не допускается. Согласно п. 1 ст. 140 ГК РФ рубль является законным платежным средством, обязательным к приему по нарицательной стоимости на всей территории Российской Федерации. Заметим, что положения данной нормы не определяют рубль как единственное законное платежное средство. В свою очередь, абз. 2 ст. 29 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» [9] закрепляет за банкнотами (банковскими билетами) и монетой Банка России статус единственного законного средства наличного платежа на территории Российской Федерации.

Кроме того, государство закрепляет правила совершения операций с наличными и безналичными денежными средствами, учета и отчетности по денежным операциям, противодействия незаконным операциям с денежными средствами, права и обязанности субъектов правоотношений, возникающих в процессе денежного обращения, и также иным образом регулирует денежное обращение в стране. Надлежащее соблюдение совокупности указанных правил обеспечивает стабильность денежной системы и устойчивость национальной валюты, а их нарушение ведет к подрыву национальной безопасности. Осуществление контроля является неотъемлемым условием обеспечения финансовой дисциплины в сфере денежного обращения, приводным ремнем государственной денежно-кредитной политики. В связи с этим можно утверждать, что право осуществлять контроль в различных сферах денежного обращения непосредственно вытекает из государственного суверенитета.

Роль и значение контроля в сфере денежного обращения возрастает в условиях глобального международного противостояния между Российской Федерацией с некоторыми западными странами. Так, например, К. Бэмфорд отмечает, что «суверенные правительства все чаще рассматривают контроль за использованием их валюты как вопрос международной политики. Посредством наложения санкций и правил замрозки (freeze regulations) они могут ограничить возможность других стран по получению доступа к международной торговле. Они также могут запретить использовать свою валюту тем, кого они порицают… Не так давно, ответом США и Европейского Союза на возросшую напряженность между Россией и Украиной в 2014 году стало наложение экономических санкций на российских физических лиц и организации, основой эффект которых заключается в том, чтобы запретить им использовать валюты стран, которые ввели санкции» [10] .

Оставляя в стороне политическую составляющую этого процесса, тем не менее, считаем необходимым более внимательно проанализировать семантику слова «контроль» в данном контексте. Из вышеприведенного отрывка можно заключить, что автор считает, что «контроль за использованием валют» может осуществляться посредством санкций и иных ограничительных мер. По сути, получается, что контроль становится синонимом понятия «ограничение».

Помимо этого, в научной литературе можно встретить такой термин как «контроль за денежной массой» [11] , который представляет собой совокупность мер Банка России по мониторингу и управлению количеством (объемом) и качеством денежной массы в стране. Данный контроль не связан с проверкой конкретных субъектов на предмет законности их деятельности – он осуществляется в первую очередь посредством экономических методов.