• состояние законности в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах;

• состояние законности при производстве предварительного дознания и следствия;

• состояние законности при производстве по делам об административных правонарушениях;

• состояние законности в исполнительном производстве;

• состояние законности в сфере исполнения уголовных наказаний2.

Очевидно, что данные подразделы структурированы тематически, сообразно задачам, возложенным на органы прокуратуры Конституцией РФ и федеральным законом. Посмотрим, как наполняется конкретный раздел на примере разд. 3.5 «Состояние законности в сфере экономики». Вначале приведена общая характеристика экономики России в 2010–2014 гг., перечислены основные негативные тенденции, сведены в таблицы экономические и социальные показатели развития России с 2009 по 2013 гг. Далее подробно охарактеризованы те факторы, которые предопределяли приоритеты надзорной деятельности прокуратуры в указанный период. Представлена статистика выявленных нарушений (причем показано, что активизация правотворчества не оказала должного позитивного влияния на состояние законности в сфере экономики), охарактеризованы отдельные сферы надзора (бюджетное законодательство, система государственного и муниципального заказа, сфера ЖКХ, законодательство о государственной и муниципальной собственности). Приведены важные предложения по оптимизации контрольно-надзорных мероприятий в отношении субъектов предпринимательской деятельности и т. д. В общем, здесь дана развернутая картина или даже схема того, в каких «точках» публичная власть воздействует на общественное бытие, направляя его в упорядоченное русло, а показатели зарегистрированных правонарушений (и, соответственно, данные о том, как органы прокуратуры реагируют на это) здесь выполняют роль обратной связи, необходимой для нормального функционирования любой достаточно сложной системы, что технической, что человеческой.

Этот беглый взгляд на законность в ее третьем значении позволяет понять главное. Фактическое состояние общества (для простоты можно приравнять его к эмпирически наблюдаемому) самым тесным образом связано и с законностью как принципом права, и с законностью как методом осуществления деятельности, но при этом на исполнение законов оказывают влияние и иные факторы, общее количество которых чрезвычайно велико. Правовая система иногда не имеет возможности их регулировать, иногда просто не распознает, поскольку они не могут быть зафиксированы с помощью юридического языка. Поэтому фактичность законности остается до некоторой степени неопределимой и непрогнозируемой в своей конкретности, а кроме того, не зависящей от значимости одноименной руководящей идеи. Наверное, было бы точнее сказать, что разрыв между тремя аспектами одной сущности всегда может быть восстановлен, но приемы и способы такого восстановления далеко не всегда открываются заинтересованному наблюдателю как очевидные.

Подводя итог предисловию, мы хотели бы еще раз обратить внимание на то, что законность – тема для правовой науки комплексная и не завершенная, притом не в силу внутреннего содержания, а по причине крайне сложно выполняемых на практике требований, которые данный принцип предъявляет к реальности. Показательно, что зарубежная мысль тяготеет к иному концепту, известному у нас как «верховенство права» (rule of law), который, с нашей точки зрения, эпистемологически является еще более неоднозначным. Он предполагает несовпадение права и закона, самоограничение власти именно посредством права, а также возможность измерения степени данного самоограничения (см. Индекс верховенства права, ежегодно публикуемый некоммерческой неправительственной организацией World of Justice Project). Не исключено, что отечественная наука обратит более пристальное внимание как на сам концепт, так и особенно на методы его социологического изучения (известно, что любой рейтинг не свободен от натяжек и условностей – важно только понять, в чью пользу они работают и, соответственно, против чего/кого они нацелены). Рискнем высказать и более общую гипотезу: если верно, что лучшие идеи и практики непременно оказываются предметом заимствования, то мы спокойны: теме «Законность» в ближайшие годы определенно не грозит отсутствие научной проблематизации.

Н. Н. Вопленко

Законность – одна из универсальных, стержневых категорий правовой науки, обеспечивающая единство общетеоретических и отраслевых наук и их выход на практику в качестве основополагающего критерия ее правильности. В общей теории права понятие законности продолжает оставаться дискуссионным, что, впрочем, не мешает идентификации данного явления в юридической практике, которая исходит из того, что законными признаются такая деятельность в сфере права и ее результаты, которые не противоречат действующему законодательству и, следовательно, являются правомерными. Дискуссионный характер общего понятия законности и ее определения в значительной степени обусловлен многообразием выполняемых ею социально-юридических функций. Действительно, инструментальная роль законности многогранна, а ее связи с другими явлениями социальной и правовой жизни способствуют формированию в общественном сознании весьма сложного образа «права в действии», затрудняющего познание собственного содержания. Такое состояние отражается и в наиболее типичных определениях понятия законности. Так, Н. Г. Александров и И. С. Самощенко рассматривали законности как правовой режим господства права3; М. С. Строгович – как принцип деятельности органов государства, должностных лиц, общественных объединений и граждан4; С. С. Алексеев и А. Ф. Ефремов – как принцип права5; Л. С. Явич и С. Э. Жилинский – как соответствие правовой деятельности закону6; П. М. Рабинович – как состояние правомерности человеческой деятельности7. Ю. П. Еременко видит в законности конституционную обязанность правомерного поведения8; А. Б. Лисюткин – правовую форму движения общества к состоянию правомерности9; Н. В. Витрук – идею, требование и режим реального выражения права в законах государства10; Н. Н. Вопленко и В. В. Демидов – систему социальных и юридических требований правомерного поведения11 и т. д.

Все эти подходы к пониманию законности основываются на выделении в ней наиболее важных функциональных характеристик, а порою и абсолютизации их при формулировании общего понятия. Между тем перечень выполняемых законностью функций в общественной и правовой жизни достаточно широк, и его можно продолжить. Так, законность вполне правомерно рассматривать в качестве:

• нормативной предпосылки правового порядка;

• центральной идеи правовой культуры;

• нормативного стержня механизма правового регулирования;

• инструмента легализации справедливости в сфере права;

• юридического средства борьбы с преступностью;

• основной идеи правовоспитательной работы;

• одной из основных функций государства, реализуемой в деятельности по охране прав и интересов общества, охране правопорядка и т. д.

Все это свидетельствует о многоплановости понятия законности и ее обусловленности многообразием функций права. Однако это не снимает вопроса о поиске и выделении существенных свойств самой законности, позволяющих определить ее понятие. К таким признакам, на наш взгляд, следует отнести:

а) наличие законодательства в качестве нормативной основы законности;

б) систему социальных и юридических требований правомерного поведения всех субъектов права;

в) правомерность деятельности субъектов по созданию и реализации права как практический результат осуществления законности.

Законодательство в широком смысле, включающее в себя законы, а также основанные на них подзаконные нормативные акты и дополнительные источники права, санкционированные государством, составляет нормативную «почву» законности. Думается, ушло в прошлое ограниченное понимание законности, якобы требующее соблюдения только законов и некоторых иных актов высших органов государственной власти, высказанное в работах А. Е. Лунева, С. С. Студеникина, Ц. А. Ямпольской и отчасти М. С. Строговича12. Так, три первые автора связывали законность с необходимостью соблюдения законов, указов Президиума Верховного Совета СССР, постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, а М. С. Строгович подчеркивал, что «сущность законности составляет соблюдение и исполнение именно законов», хотя и уточнял, что изданные на основе законов подзаконные акты также подлежат неуклонному соблюдению13. Очевидно, что подобные ограничения нормативной силы законности противоречат такому фундаментальному свойству права как системность правовых норм, иерархичность их юридической силы. Поэтому вряд ли прав Н. В. Витрук, полагающий, что понимание законности как исполнения всех нормативно-правовых актов, всех правовых норм, установленных и санкционированных государством, объективно принижает значение закона в системе нормативно-правовых актов, и «законность есть исполнение закона и только закона»14. Более того, по его мнению, содержание законности «составляет само наличное законодательство, а также законодательство, которое адекватно выражает правовые принципы, общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и интересы человека, объективные тенденции социального прогресса»15.

Здесь необходимо возразить, что содержание законности не составляет законодательство, каким бы оно ни было совершенным, содержание составляют требования его неуклонного соблюдения. Само же законодательство составляет лишь юридическую почву, нормативную основу возможной законности. Она же выглядит как основанная на всеобщей государственной обязательности система требований правомерного поведения всех субъектов, оказавшихся в сфере действия законодательства. Основное же замечание состоит в том, что содержанием, а точнее, предпосылкой законности автор называет лишь такое законодательство, которое адекватно воплощает в себе принципы, общечеловеческие идеалы, потребности, интересы человека и объективные тенденции социального прогресса. Возникает закономерный вопрос о том, как быть с несовершенным законодательством, «условным», по терминологии наших законодателей в Федеральном Собрании РФ? Если кому-то оно кажется таковым, то его можно не соблюдать? Ни для кого не является секретом, что многие нормативные акты современной России и их отдельные нормы не являются совершенными, а тем более не соответствуют «объективным тенденциям социального прогресса», и, следовательно, в соответствии с мыслью Н. В. Витрука, в юридической практике следует руководствоваться «выборочной» законностью, то есть субъективным произволом в оценке качества и степени обязательности конкретных правовых требований.