Отсутствие отраслевого закона в сфере туризма, на наш взгляд, являлось следствием ряда причин. К ним в полной мере можно отнести и реализацию большей частью населения СССР своего конституционного права на отдых5 путем использования одного из двух возможных способов: 1) приобретение путевок в санаторно-курортные учреждения, турбазы, находящиеся с иными объектами туристско-экскурсионной индустрии в собственности государства (плановый туризм)6; 2) походы, организуемые их участниками самостоятельно или с помощью туристских секций, клубов, учебных заведений и т. д. (самодеятельный туризм)7.

Таким образом, исходя из обстоятельств существовавшей действительности, наличие отраслевого закона не требовалось, поскольку (как будет показано далее) ЦСТЭ ВЦСПС не только создавал нормативную и методическую базу в сфере туристско-экскурсионного обслуживания, но и осуществлял абсолютный контроль организации туристского рынка в стране. Въездной и выездной туризм в свою очередь и связанные с ним вопросы страхования туристов, их размещения и обслуживания решались Госкоминтуристом и были его монополией, а организацию и контроль иностранного молодежного туризма осуществляло Всесоюзное акционерное общество «Спутник».

Данная система организаций стала результатом длительного периода формирования туристско-экскурсионной сферы в СССР, включающего в себя три этапа, каждому из которых свойственен ряд особенностей, в том числе и в правовом регулировании8. Вместе с тем в рамках исследования генезиса правового регулирования туристской деятельности в России рационально не только рассмотрение этапов исторического развития законодательства в сфере туристско-экскурсионного обслуживания в СССР, но и выделение четвертого (современного) этапа: формирование законодательства о туристской деятельности (туристском обслуживании) в Российской Федерации (далее также – современное законодательство в сфере туризма). Это позволит, во-первых, детально исследовать природу правового регулирования туристских отношений в СССР и в Российской Федерации; во-вторых, определить направления возможного совершенствования современного законодательства, регулирующего сферу туризма, в том числе посредством рецепции норм советского материального права в области оказания туристско-экскурсионных услуг; в-третьих, четко выделить особенности понимания туризма как сферы правового регулирования на каждом этапе развития и проследить его поэтапную трансформацию из вида спорта – путешествия, выступающего в качестве одного из рычагов идеологической пропаганды, в отрасль экономики; в-четвертых, обозначить особенности трансформации сферы туристско-экскурсионного обслуживания (оказания туристско-экскурсионных услуг) в сферу осуществления туристской деятельности (оказания туристских услуг).

Следует заметить, что вопрос о соотношении понятий «услуга» и «обслуживание» является дискуссионным. Цивилисты неоднократно приводили в обоснование своих позиций различные доводы, однако в целом можно констатировать наличие двух точек зрения. Сторонники первой исходят из тождественности рассматриваемых понятий, поскольку, как отмечается, обслуживание опосредует любую деятельность по удовлетворению чьих-либо потребностей9. Сторонники другой настаивают, что сфера обслуживания – это сфера, где кроме производства осуществляется и доведение произведенных услуг до потребителя, тогда как сфера услуг – это сфера, где производятся услуги10. Подчеркнем, что последнее сосредотачивает в себе не только юридический аспект, но и толкование рассматриваемых понятий в экономической литературе, заключающееся в том, что обслуживание – это не только производство материальных и нематериальных услуг, но и доведение их до потребителя11. Разделяя отмеченную позицию А. Н. Баринова, а также Н. В. Сирик о том, что «обслуживание» применительно к сфере туризма является более широким понятием по отношению к «услуге», поскольку представляет собой характеристику деятельности, направленной на удовлетворение потребностей посредством организации и оказания услуги12, приведем и собственные доводы, которые позволяют не только проиллюстрировать справедливость поддерживаемой позиции, но и разграничить понятия «туристско-экскурсионное обслуживание», «туристско-экскурсионная услуга», «туристско-экскурсионная работа».

В качестве подтверждения следует привести результаты проведенного анализа нормативных правовых актов СССР (изданных в период 1959–1987 гг.), регулировавших сферу туристско-экскурсионного обслуживания. Согласно им имеет место градация актов на регулирующие непосредственно оказание туристско-экскурсионных услуг (т. е. удовлетворение потребностей) и регламентирующие работу самого туристского предприятия (т. е. регулирующие туристско-экскурсионную работу), например постановление Президиума ЦСТЭ ВЦСПС от 29 мая 1973 г. «О методических рекомендациях по организации туристской работы на туристских базах» и др.). Таким образом, туристско-экскурсионное обслуживание включает в себя как туристско-экскурсионные услуги, т. е. деятельность туристско-экскурсионного предприятия, направленную на удовлетворение потребностей граждан, так и туристско-экскурсионную работу – деятельность туристско-экскурсионного предприятия, направленную на организацию собственной работы как предпосылки возможности оказания туристских услуг. Существенно, что приведенные ранее дефиниции авторов позволяют сделать вывод: туристская деятельность как деятельность туроператоров и турагентов по организации путешествий (понятие введено ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации») представляет собой современный аналог туристско-экскурсионного обслуживания, поскольку вобрала в себя все его смысловое значение: деятельность туроператора (турагента), направленная на удовлетворение потребностей граждан, и деятельность, направленная на организацию собственной работы как предпосылки оказания туристских услуг. Немаловажно, что и в ст. 779 ГК РФ закреплен такой вид услуг, как туристское обслуживание, которое, что очевидно, осуществляется посредством реализации туристской деятельности. В настоящем исследовании будем исходить непосредственно из указанных представлений.

Итак, временные рамки первого этапа определяются 1917–1936 гг. Для него характерны создание социально-экономических условий для зарождения и становления советской туристско-экскурсионной инфраструктуры, а также попытки централизации туристского и экскурсионного движения в единую систему обслуживания, осуществляемого в целях демонстрации истории революционной борьбы и популяризации социалистического строительства в СССР. Отмеченное, на наш взгляд, объясняет происходившее на данном этапе смешение культурной и идеологической политики, сращивание сферы туристско-экскурсионного обслуживания с государственным аппаратом и, как справедливо отмечает С. С. Алексеев, реализацией четкой установки на полное искоренение частного права в основных областях общественной жизни13.

Иными словами, туризм как сфера правового регулирования на данном этапе – один из рычагов идеологической пропаганды и коммунистического воспитания народа; вид спорта, путешествия, в которых развлечение и отдых соединяются с образовательными целями, «…новая форма классовой борьбы и в то же время социалистического строительства»14. Характерно, что это свое приоритетное значение туризм не утратит вплоть до распада СССР.

В литературе отмечается, что первым актом, в котором принцип первоочередности идеологического воспитания нашел свое выражение, является подписанный 12 апреля 1918 г. В. И. Лениным декрет СНК «О снятии памятников, воздвигнутых в честь царей и их слуг, и выработке проектов памятников Российской социалистической революции»15. В декрете особо подчеркнута необходимость организации экскурсий для рабочих и школьников, и в ноябре 1918 г. при Народном комиссариате просвещения РСФСР (далее – Наркомпрос) создается бюро школьных экскурсий. Руководство советской республики задумывается и о необходимости оздоровления населения страны, переживающей разруху и голод Гражданской войны. 4 апреля 1919 г. В. И. Ленин подписывает декрет СНК «О лечебных местностях общегосударственного значения»16.

Таким образом, заложена основа зарождающегося в республике туризма, получившего свое дальнейшее развитие в 1920-е годы. Его основные направления определяются идеологическими, познавательными и оздоровительными функциями. Начала свое формирование и система источников правового регулирования туристско-экскурсионного обслуживания17.

По всей стране создаются экскурсионные секции, экскурсии становятся неотъемлемой частью учебного процесса в школах18, возрастает число производственных экскурсий. Так, в 1918 г. музеи и достопримечательности г. Петрограда посетили 4101 чел., а в 1921 г. число посетителей составляло уже 126 327 чел.: 68 133 – представители армии и флота, 34 250 – курсанты общеобразовательных курсов, 27 680 – члены рабочих клубов, 23 000 – представители профсоюзов, 16 000 – рабочая молодежь19.