Шрифт:
Являясь органами палат, постоянные комиссии в период между сессиями Верховного Совета СССР подчинены исключительно председателям палат. Между тем, согласно сложившейся практике руководство всей подготовительной деятельностью по проведению сессии Верховного Совета СССР, в которой весьма заметное место принадлежит постоянным эмиссиям палат, возлагается главным образом на Президиум Верховного Совета СССР как орган государственной власти, деятельность которой тесно связана с работой Верховного Совета СССР и который располагает, в отличие, например, от председателей палат, всеми необходимыми для этой цели возможностями и аппаратом. В результате складывается положение, когда Президиум фактически обязан координировать деятельность постоянных комиссий палат, направлять их подготовительную работу. Но ни эта обязанность, ни соответствующие ей права юридически не закреплены.
Следует заметить, что аналогичное положение до недавнего времени имело место и в отношениях постоянных комиссий Верховных Советов союзных республик с Президиумами Верховных Советов этих республик. Однако в настоящее время в некоторых из них данный вопрос уже решен. Поэтому при исследовании характера взаимоотношений постоянных комиссий палат с Президиумом Верховного Совета СССР представляется целесообразным воспользоваться опытом союзных республик.
Взаимоотношения постоянных комиссий с Президиумом Верховного Совета в союзных республиках складываются различно. Так, в соответствии с Регламентом Верховного Совета Латвийской ССР «постоянные комиссии ответственны перед Верховным Советом Латвийской ССР, а в период между сессиями – перед Президиумом Верховного Совета Латвийской ССР» (ст. 60) [5] . Согласно Положениям о постоянных комиссиях Верховных Советов БССР (ст. 7) [6] , Киргизской ССР (ст. 4) [7] и Эстонской ССР (ст. 2) [8] в период между сессиями Верховных Советов работу постоянных комиссий координирует и направляет Президиум Верховного Совета республики. Анализируя эти различающиеся по-своему содержанию решения вопроса, следует оказать, что первое из них вызывает возражения.
5
«Ведомости Верховного Совета и Правительства Латвийской ССР». 1959. № 12. С. 12.
6
См.: СЗ БССР. 1960. № 20. Ст. 151.
7
См.: «Ведомости Верховного Совета и Правительства Киргизской ССР». 1959. № 29. Ст. 246.
8
См.: «Третья сессия Верховного Совета Эстонской ССР пятого созыва. Стенографический отчет». Таллин. 1960. С. 126–129.
Закрепление ответственности постоянных комиссий перед Президиумом Верховного Совета противоречит самой природе постоянных комиссий. Постоянные комиссии являются органами палат Верховного Совета, поэтому они не должны быть ответственными перед кем-либо иным, кроме Верховного Совета и соответствующих его палат.
Один из сторонников признания ответственности комиссий перед Президиумом Верховного Совета – С. Г. Дробязко – считает, что эта ответственность обусловлена тем положением, которое занимает Президиум Верховного Совета в системе государственных органов [9] . Нам представляется, что подобная ответственность комиссий противоречит этому положению. Президиум Верховного Совета СССР является высшим органом государственной власти СССР. Однако он, как и все другие государственные органы Союза, подчинен Верховному Совету СССР. Поэтому с теоретической точки зрения, перед ним не могут быть ответственны какие-либо органы Верховного Совета СССР или его палат [10] .
9
См.: Дробязко С. Г. Комиссии Верховного Совета союзной республики. Госюриздат. М., 1962. С. 8.
10
Правда, в литературе относительно правового положения Президиума Верховного Совета СССР бытует и другая точка зрения, согласно которой он является органом Верховного Совета СССР. Разумеется, с этих позиций возможна совершенная оценка взаимоотношений Президиума и постоянных комиссий, которая не исключает отношений подотчетности и ответственности. Однако эта точка зрения вызывает ряд серьезных возражений, о которых уже достаточно убедительно говорилось в работе И.Т. Беспалого «Президиум Верховного Совета союзной республики». Госюриздат. М., 1959. С. 8–12.
Удачным и вполне приемлемым для юридического урегулирований взаимоотношений постоянных комиссий палат с Президиумом Верховного Совета СССР представляется решение этого вопроса, принятое в Белорусской, Киргизской и Эстонской республиках.
Во-первых, такое решение отвечает потребностям практики. Во-вторых, оно соответствует тому положению в системе советских государственных органов, которое занимает Президиум Верховного Совета СССР как высший орган государственной власти, осуществляющий целый ряд функций по организации работы Верховного Совета СССР. Наконец, оно отнюдь не противоречит правовой природе самих постоянных комиссий, поскольку осуществление Президиумом Верховного Совета координации деятельности постоянных комиссий не только не предполагает, но полностью исключает между ними какие-либо отношения подотчетности и ответственности.
Наделение Президиума Верховного Совета СССР правом осуществлять координацию деятельности постоянных комиссий палат предопределяет необходимость четкой регламентации его функций, вытекающих из этого права. Опыт работы постоянных комиссий палат свидетельствует о том, что особенно важное практическое значение в этом отношении имеет решение вопроса о роли, которую должен играть Президиум Верховного Совета СССР в деле координации деятельности комиссий, связанной с предварительным рассмотрением ими проектов актов Верховного Совета СССР, вносимых на его рассмотрение.
Постановка этого вопроса диктуется следующими обстоятельствами. До сих пор юридически не определен круг проектов актов Верховного Совета СССР, подлежащих предварительному рассмотрению постоянный комиссий палат. Лишь в отношении проектов народнохозяйственных планов СССР, государственных бюджетов СССР и отчетов об исполнении государственных бюджетов СССР установлен порядок, предусматривающий обязательное рассмотрение постоянными комиссиями [11] .
Правда, в действующих Положениях о Комиссиях законодательных предположений палат (ст. 3) установлено, что эти комиссии представляют соответствующим палатам «заключения по законопроектам, вносимым на утверждение Верховного Совета СССР, за исключением законов проектов, относящихся к компетенции других постоянных комиссий». Поэтому применительно к законопроектам, вносимым на рассмотрение Верховного Совета СССР, можно, казалось бы, сделать вывод, что каждый из них, в зависимости от его содержания, подлежит предварительному рассмотрению одной из имеющихся постоянных комиссий палат. Однако тот факт, что из 241 закона [12] , принятого Верховным Советом СССР за время его деятельности до седьмой сессии шестого созыва, только 53 предварительно рассматривались постоянными комиссиями [13] , говорит о том, что на практике этот вопрос решается иначе.
11
См.: ст. 17 и 25 Закона о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик и п. «в» ст. 2 постановления Совета Национальностей «Об образовании Экономической комиссии Совета Национальностей».
12
В это число не включены законы, разработанные и внесенные на рассмотрение Верховного Совета СССР постоянными комиссиями его палат.
13
Данные составлены на основе стенографических отчетов заседаний Верховного Совета СССР.
Как показывает практика, вопрос о предварительном рассмотрении постоянными комиссиями того или иного проекта акта, вносимого в Верховный Совет CCCР, решается Президиумом Верховного Совета СССР. До сих пор имел место только одни случай предварительного рассмотрения законопроекта комиссиями по поручению Верховного Совета CCCP. Именно в результате такого поручения Комиссиями законодательных предположений палат был рассмотрен проект Закона о дальнейшем развитии колхозного строя и реорганизации МТС.
На наш взгляд, соответствующая практика в принципе не противоречит тем функциям, которые вправе исполнять Президиум Верховного Совета СССР как координатор деятельности постоянных комиссий палат.
Однако с точки зрения назначения постоянных комиссий она представляется неудачной, поскольку одной из основных целей создания комиссий является обеспечение тщательного и всестороннего изучения вносимых на рассмотрение Верховного Совета СССР вопросов, при самом активном участии в этой работе его депутатов на всех ее этапах.