Шрифт:
Эта книга – не «за» и не «против» санкций. В ней не высказывается мнение, следует ли Соединенным Штатам прибегать к соответствующим действиям, когда они чувствуют угрозу своим интересам. Но если Америка хочет обеспечить долгосрочную эффективность своего, пожалуй, самого мощного экономического оружия, ей необходимо составить четкое представление о побочных эффектах санкций и о том, как они влияют на стратегии компаний, союзников и противников по всему миру.
I
Генезис санкций
1
От эмбарго к санкциям
Краткая история
Санкции стали модным трендом. В газетах регулярно обсуждается их влияние на Иран, Россию или Венесуэлу. Компании по всему миру нанимают команды юристов и специалистов по контролю, которые отслеживают, чтобы их деятельность не противоречила наложенным ограничениям. Страны, попавшие под санкции, хвастаются тем, что нашли хитроумные способы их обхода. Двадцать лет назад обыватель с трудом смог бы объяснить, что такое санкции. Сегодня большинство людей имеют базовое представление о том, как они работают: причиняют экономическую, финансовую и социальную боль стране, чтобы заставить ее изменить свое поведение.
Санкции США имеют глобальное воздействие. За последние два десятилетия Америка ввела больше санкций, чем Европейский Союз, ООН и Канада, вместе взятые [7] . В настоящее время Вашингтон запустил около 70 санкционных программ, направленных против более чем 9000 физических лиц, компаний и секторов экономики практически во всех странах мира [8] . Одни программы направлены против негосударственных субъектов, таких как исламские террористические группировки, латиноамериканские наркокартели и сирийские полевые командиры. Другие распространяются на целые страны, такие как Венесуэла, Куба или Северная Корея. Под наибольшим давлением оказались, безусловно, Иран и Россия: в их отношении введены тысячи ограничений [9] .
7
“Western Use of Targeted Sanctions Is Intensifying”, Oxford Analytica, March 30, 2021,oxan. com/Analysis/GA260544/Western-use-of-targeted-sanctions-is-intensifying.
8
Abigail Eineman, “Sanctions by the Numbers, the Geographic Distribution of U. S. Sanctions”, Center for a New American Security, June 15, 2020,cnas. org/publications/reports/sanctions-by-the-numbers-1.
9
Abigail Eineman, “Sanctions by the Numbers, Spotlight on Iran”, Center for a New American Security, September 15, 2020,cnas. org/publications/reports/sanctions-by-the-numbers-spotlight-on-iran.
Стремление к введению принудительных экономических мер исходит из самых высоких эшелонов американской власти: министр финансов Стивен Мнучин любил хвастаться, что посвящает санкциям половину своего рабочего времени [10] . Интересно, что Мнучин лично проводил брифинги для прессы по последним санкциям, отвечая на десятки вопросов от полчищ журналистов. Та же картина наблюдается и при администрации Байдена: новому президенту понадобилось всего три недели, чтобы подписать свои первые санкционные рекомендации в ответ на военный переворот в Мьянме [11] . Государственный секретарь Энтони Блинкен даже написал книгу о санкциях [12] .
10
“Donald Trump Uses Sanctions More Keenly than Any of His Predecessors”, Economist, November 24, 2019,economist. com/united-states/2019/11/24/donald-trump-uses-sanctions-more-keenly-than-any-of-his-predecessors.
11
“Issuance of Executive Order ‘Blocking Property with Respect to the Situation in Burma,’ Burma-Related Designations and Designations Updates”, U. S. Treasury, February 11, 2021,treasury. gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20210211.
12
* Antony Blinken, Ally Versus Ally: America, Europe, and the Siberian Pipeline Crisis (Westport, CT: Praeger Publishers, 1987). Эта книга упоминается автором в главе 7 настоящей книги (сноска 21). (Прим. науч. ред.)
Увлечение США этим методом воздействия насчитывает несколько десятилетий. В 1990-х годах под американскими санкциями находилось более половины населения мира [13] . Уже тогда некоторые беспокоились о «санкционном безумии» [14] , задаваясь вопросом, не становятся ли санкции просто рефлекторной реакцией правительства, столкнувшегося с очередной проблемой. В 1998 году президент Билл Клинтон сетовал на то, что США «упиваются санкциями» [15] . Он опасался, что страна «рискует выглядеть так, будто мы хотим наказывать всех, кто с нами не согласен, и не помогать тем, кто с нами согласен» [16] .
13
Gary Hufbauer, “Sanctions-Happy USA”, Washington Post, July 12, 1998.
14
Jesse Helms, “What Sanctions Epidemic? U. S. Business’ Curious Crusade”, Foreign Affairs, January/February 1999,foreignaffairs. com/articles/1999–01–01/what-sanctions-epidemic-us-business-curious-crusade.
15
Hufbauer, “Sanctions-Happy USA”.
16
“Presidential Documents – January 1 to June 30”, Public Papers of the Presidents of the United States, no. 01 (1998): 998,govinfo. gov/content/pkg/PPP-1998-book1/pdf/PPP-1998-book1. pdf.
В последние годы эта тенденция усилилась. В 2017–2020 годах администрация Трампа ввела санкции в отношении более 3900 физических и юридических лиц – в среднем почти по четыре эпизода каждый рабочий день [17] . Для сравнения: президент Джордж Буш – младший наложил санкции на 3484 физических и юридических лица за восемь лет [18] . Безусловно, главной мишенью Трампа стал Иран: 77 раундов санкций против Тегерана при его администрации – это почти по два в месяц. Такие масштабы, впрочем, меркнут по сравнению с реакцией администрации Байдена на вторжение России на Украину в 2022 году. Всего через два месяца после начала СВО США ввели санкции в отношении примерно 1000 физических лиц, банков и компаний, связанных с Кремлем [19] .
17
Nick Wadhams and Saleha Mohsin, “Trump Set Record Sanctions Use That Biden Is Likely to Keep”, Bloomberg, December 10, 2020,bloombergquint. com/business/trump-set-record-sanctions-use-that-biden-is-likely-to-maintain.
18
“Donald Trump Uses Sanctions”, Economist.
19
Chad Bown, “Russia’s War on Ukraine: A Sanctions Timeline”, Peterson Institute for International Economics, accessed April 15, 2022,piie. com/blogs/realtime-economic-issues-watch/russias-war-ukraine-sanctions-timeline.
Пусть санкции и вошли сейчас в моду, но это отнюдь не новое явление: их история прослеживается до античной Греции. В 432 году до нашей эры афинский государственный деятель Перикл ввел блокаду города Мегары после похищения трех женщин [20] . Если не считать Древнюю Грецию, то большинство историков сходятся во мнении, что первые современные санкции появились во время Наполеоновских войн в начале XIX века [21] . В 1806 году французский император Наполеон ввел эмбарго против британской торговли, пытаясь задушить экономику Великобритании [22] .
20
Так называемая мегарская псефизма (др. – греч. ??????? «решение») – постановление Народного собрания Афин о запрете кораблям из Мегары входить в порты городов Афинского морского союза. Указанная автором анекдотическая версия с похищением трех женщин восходит к комедии Аристофана «Ахарняне», где драматург высмеивал Перикла и его возлюбленную Аспасию:
Но вот в Мегарах, после игр и выпивки, Симефу-девку молодежь похитила. Тогда мегарцы, горем распаленные, Похитили двух девок у Аспасии. И тут война всегреческая вспыхнула, Три потаскушки были ей причиною. И вот Перикл, как олимпиец, молнии И громы мечет, потрясая Грецию.(Перевод С. Апта)
На самом деле причины появления мегарской псефизмы глубже, хотя существуют разные версии – и месть за вероломство мегарян, несколькими годами ранее предательски уничтоживших афинские гарнизоны, и ослабление конкурента (Мегара на тот момент была союзником Спарты, извечного противника Афин), и желание Перикла вернуть город на свою сторону. В любом случае эти события часто считают первыми документально подтвержденными санкциями в истории. (Прим. пер.)
21
* Вместе с тем в раннем Средневековье известен ряд случаев введения эмбарго под предлогом защиты соотечественников. Так, правитель Йеменского государства химьяритов Зу Нувас, принявший иудаизм в 518 году, наложил эмбарго на византийскую торговлю в ответ на жестокое обращение с евреями (Sharf A. Byzantine Jewry from Justinian to the Fourth Crusade. N. Y.: Routledge, 1971. P. 31–33). В 1494 году великий князь Иван III закрыл Ганзейский двор в Великом Новгороде в ответ на притеснения русских купцов в Ревеле и других городах. (Прим. науч. ред.)
22
Еще до описанных событий 1806 года элементы континентальной блокады Англии со стороны России ввел император Павел I. В ответ на захват британцами датских торговых судов, которые шли в Санкт-Петербург, в 1800 году Павел издал указ: «Все суда, английской державе принадлежащие, во всех портах Нашей империи арестовать и на все конторы английские и на все капиталы, англичанам принадлежащие, наложить запрещение». Англичане тут же вернули датский караван, и через неделю указ был отменен, однако вскоре отношения России с Англией окончательно испортились, и в октябре появилось постановление «впредь до особого повеления не впущать в Россию никаких английских товаров». (Прим. пер.) Также в этом ряду следует упомянуть «эмбарго Джефферсона» – ограничение на торговлю США с остальным миром, введенное 22 декабря 1807 года и действовавшее в 1808–1809 годах и ужесточенное с принятием Конгрессом 7 марта 1809 года Акта о прекращении отношений (Non-Intercourse Act), фактически запретившего торговлю с Англией и ввоз английских товаров. Данный санкционный режим действовал до окончания англо-американской войны 1812–1815 годов и, с одной стороны, нанес экономике США большой ущерб, а с другой – позволил развить отечественное производство, что является одним из первых примеров вынужденного импортозамещения. Санкции нанесли большой ущерб английским производителям, поэтому отмена эмбарго была одним из главных условий Гентского мирного договора, заключенного между Великобританией и США 24 декабря 1814 года. Конвенция о свободной торговле между странами была заключена уже в следующем году. Подробнее см.: Heidler, David Stephen; Heidler, Jeanne T. (2004). Encyclopedia of the War of 1812. P. 390–391; Jon Latimer. 1812: War With America/ Cambridge, Massachusetts, 2007. P. 389–391. (Прим. науч. ред.)
Континентальная блокада (как стали называть эти меры) основывалась на простом принципе. Корабли, следовавшие из Великобритании, не могли разгружать грузы и высаживать пассажиров ни в каких портах и колониях, контролируемых Францией. Связь между Великобританией и континентальной Европой, в том числе и почтовая, фактически прервалась. Неудивительно, что эмбарго привело к резкому сокращению торговли Великобритании с Европой. Однако это лишь часть истории. Британцы быстро адаптировались к условиям блокады, переориентировав торговые пути на Американский континент. На этом усилия Великобритании по смягчению последствий французского эмбарго не закончились: для обхода наполеоновской блокады англичане также потихоньку наладили контрабандные пути в Европу.