Рассматривая начальные этапы политической интеграции, нужно отметить, что Европейский союз фактически развивает Общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВПБ) и Общую политику безопасности и обороны (ОПБО) только с 1999 г. Долгое время основными причинами неспособности Евросоюза эффективно реализовать общую политику и выработать коллективные политические решения считались конфликты между государствами – членами ЕС и отсутствие механизмов управления в институтах ЕС по достижению политической интеграции. Основной прогресс в достижении уровня политической интеграции в Евросоюзе был сделан с принятием Лиссабонского договора [1] в 2009 г. Этот договор изменял Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества.

Положения договора, создающие новые инструменты и осуществляющие структурные изменения институтов Евросоюза, повышали политическую сплоченность ЕС, увеличив степень его влияния на международную арену, и, как финальная цель, должны были превратить его в геополитического актора.

В частности, создавалась должность Высокого представителя ЕС по внешним связям и политике безопасности и Европейская служба внешних связей. В полномочия Высокого представителя входило:

• совмещение функций, до этого момента осуществляемых Высоким представителем по ОВПБ и Комиссаром по внешним связям;

• исполнение обязанностей Вице-председателя Европейской комиссии и руководство Советом по иностранным делам;

• право на законотворческую инициативу.

Дополнительные полномочия передавались Европейскому парламенту: Высокий представитель должен консультироваться с Европарламентом по проектам решений, определяющих мандаты операций ЕС, мандаты на ведение переговоров в отношении международных договоров и стратегии в рамках общей внешней политики и политики безопасности.

ОВПБ сохраняла свою межправительственную направленность: решения Европейского совета и Совета Европейского союза в области внешней политики и политики безопасности должны приниматься единогласно (ст. 31 Лиссабонского договора). Европейский союз в данном случае «должен уважать все основные функции государств, включая обеспечение территориальной целостности государства, поддержание правопорядка и защиту национальной безопасности. В частности, национальная безопасность остается исключительной ответственностью каждого государства-члена» (ст. 4.2).

Принятие решений квалифицированным большинством позволялось лишь в некоторых исключительных случаях:

• Совет ЕС принимает решение, определяющее действия или позицию ЕС, на основе решения Европейского совета, касающегося стратегических целей и интересов ЕС;

• Совет ЕС принимает решение определить действия или позицию ЕС в соответствии с предложением Высокого представителя Евросоюза по внешним связям и политике безопасности, поданным в результате получения специального запроса от Европейского совета, по собственной инициативе или по инициативе Высокого представителя;

• Совет ЕС решает реализовать решение, определяющее действия или позицию ЕС;

• Совет ЕС назначает Специального представителя.

Также предполагался механизм конструктивного воздержания, который позволял Европейскому совету принять решение по ОВПБ даже в случае отсутствия единогласия и воздержания при голосовании одного или нескольких государств – членов ЕС (до трети из них). Однако решение не принималось, если воздержавшиеся члены представляли не менее одной трети государств-членов, составляющих не менее одной трети населения Евросоюза.

Воздержавшиеся члены не обязаны были применять решение Европейского совета, но должны были признать, что это решение обязывает Евросоюз, и «воздерживаться от любых действий, которые могут противоречить или препятствовать действиям Евросоюза, основанным на этом решении» (ст. 31.1).

Необходимо отметить, что конструктивное воздержание было использовано только один раз Кипром в решении об учреждении миссии EULEX [2] в Косово в 2008 г. [3]

Общая политика безопасности и обороны выделялась в отдельный концептуализированный компонент ОВПБ благодаря правовой и договорной основе. В частности, создавалась договорная база общей оборонной политики и был включен пункт «casus foederis», по образцу статьи 5 Вашингтонского договора. Статья 42, параграф 7, гласит, что «[если] государство-член является жертвой вооруженной агрессии на его территории, другие государства-члены обязаны оказывать ему помощь всеми имеющимися у них средствами в соответствии с статьей 51 Устава ООН». Хотя этот пункт и указывает на то, что ЕС заявляет о своем намерении стать организацией территориальной обороны по модели военных союзов, реальное применение этой статьи в 2015 г. Францией выявило значительные разногласия между европейскими государствами о вариантах трактовки положений данной статьи [4] .

Более того, это общее положение и его практическое применение требует соответствующих и подробных процедур, которые должны быть определены Советом Европейского союза. Введение пункта о союзе не означает, что Европейский союз сразу становился оборонительным союзом, поскольку только Европейский совет единогласно может принимать решения такого рода. Большое значение в этом контексте имеют внесенные в Договор о Европейском союзе оговорки о том, что вновь принятое положение «не наносит ущерба специфике политики безопасности и обороны некоторых государств-членов. Обязательства и сотрудничество в этой области должны соответствовать обязательствам в рамках Организации Североатлантического договора, которая для тех государств, которые являются ее членами, остается основой их коллективной обороны и форумом для ее осуществления» (ст. 42, часть 7 Лиссабонского договора).