Обращаясь к способам реализации государственных займов, следует отметить два основных приема. Правительство может либо уступить всю сумму займа синдикату банкиров по условленному курсу, предоставляя им самим разместить заем в частные руки, либо объявить публичную подписку, в которой могут принять участие все желающие. Выбор того или другого способа зависит от состояния денежного рынка. При уступке займа синдикату банкиров, правительство обеспечивает себя от риска на случай неудачи подписки и получает возможность быстрее иметь в своем распоряжении необходимые средства, нежели при публичной подписке. Но, с другой стороны, правительство теряет всю скидку с номинальной стоимости займа, которую банкиры выговаривают в свою пользу (банкирская провизия). Впрочем, и при публичной подписке правительство обыкновенно принуждено прибегать к услугам банков и банкиров по размещению займа в публике, конечно, также за определенное комиссионное вознаграждение.

В связи с выбором способа реализации займа находится и определение высоты процента и курса, по которому правительство выпускает заем. Относительно процента следует заметить, что он может быть установлен или равным существующему в данное время на денежном рьшке проценту роста на капитал, или ниже, или же выше его; в зависимости от этого находится и высота курса, по которому реализуется заем, т. е. размер скидки с номинальной цены, которую правительство делает приобретателю облигации. Так например, предположим, что существующий уровень ссудного процента составляет 4 %; если в этом случае правительство пожелает заключить заем из 3 %, то оно не получит за каждую 100-рублевую облигацию полностью 100 рублей, а гораздо меньше, например, 75 рублей; правительство, уплачивая 3 рубля процентов на номинальную 100-рублевую облигацию, будет в действительности платить те же 4 % на полученный капитал. С другой стороны, при уровне роста в 4 %, выпуская заем из 5 %, правительство получает возможность поместить его по 125 рублей за каждую 100-рублевую облигацию, т. е. будет платить на полученный в действительности капитал те же 4 %. Таким образом оказывается, что займы, заключаемые из 3 или 5 %, вследствие разницы в реализуемом курсе в действительности оплачиваются правительством одинаково, как и заем из 4 %, реализуемый al pari. Спрашивается, что выгоднее — заключить ли заем из 4 %, выпустив его al pari, или из 3 и 5 %, выпустив его выше или ниже номинальной стоимости? На практике разрешение этого вопроса представляется очень сложным и зависит от условий денежного рынка и общей финансово-экономической политики страны.

Особым способом привлечения приобретателей для нового займа и обеспечения успеха подписки является выпуск процентных бумаг с премиями или выигрышами. Это так называемые лотерейные займы, представляющие одну из самых ранних форм государственного долгосрочного кредита. Ею пользовались уже в XVII веке в Голландии и Англии, с конца XVIII столетия в Австрии, а в XIX веке в Пруссии и России. Сущность лотерейных займов заключается в том, что проценты по займу целиком или частью обращаются на выдачу более или менее значительных выигрышей. Благодаря расчету на выигрыш, население охотнее помещает свои капиталы в лотерейный заем и приобретает его по высшему курсу, нежели при простом процентном займе. Лотерейные займы, однако, оказывают вредное влияние на народную нравственность и благосостояние, поощряя страсть к игре и легкой наживе и отвлекая капиталы от производительного помещения.

Как мы уже говорили, в наше время старания правительств не столько направляются на погашение займов, сколько на преобразование их, с целью уменьшения платежа процентов по ним. Этого рода операции известны под названием конверсии. Сущность конверсии состоит в том, что государство предлагает своим кредиторам или согласиться на новые, менее выгодные для них условия займа, или получить свои капиталы обратно. Само собой разумеется, что конверсии могут иметь место лишь по тем займам, по которым правительство оставило для себя в этом отношении свободу действий и не связало себя неизменным планом погашения. Кроме того, для осуществления конверсии необходимы определенные внешние условия, а именно понижение уровня ссудного процента в стране, где размещен заем, и затем возможность для государства найти наличные капиталы для удовлетворения таких владельцев конвертируемого займа, которые не пожелали бы согласиться на новые условия. При выборе удачного момента для конверсии, последняя представляет весьма выгодную для государства финансовую операцию. Что же касается до возражений, которые выставляются против конверсии со стороны заинтересованных лиц (собственников конвертируемых фондов), именно, что конверсия является нарушением со стороны государства своих обязательств, подрывающим даже его кредит, то подобные возражения представляются неосновательными. Предлагая владельцам фондов на выбор — согласиться на понижение процента или получить капитал обратно, — государство делает то же самое, что вправе сделать относительно своего кредитора всякий должник, не связанный нерасторжимостью сделки. С другой стороны, если бы правительство продолжало платить более высокий процент, когда есть возможность понизить его, оно поступало бы несправедливо по отношению ко всему населению страны, с которого собираются излишние средства для оплаты процентами государственного долга.

В России до второй половины XVIII века не было сколько-нибудь организованной системы государственного кредита. В случае недостатка текущих средств Московское правительство прибегало к реквизициям или принудительным займам и лишь отчасти к добровольным займам у монастырей и частных лиц; при этом возврат капитала и уплата процентов часто производились посредством зачета кредитору следуемых с него податей. При Алексее Михайловиче и Петре Великом источниками принудительного кредита является усиленный выпуск медной монеты.

Начало более правильной организации государственного кредита было положено Екатериной П. В это время выработались три основные формы государственного кредита: 1) выпуски ассигнаций, 2) позаимство-вание капиталов у казенных кредитных учреждений (Заемный банк, Приказы общественного призрения и Сохранная казна), в которые скоплялись денежные вклады частных лиц, и 3) заключение долгосрочных внешних займов. Первый внешний заем было заключен в царствование Екатерины II в 1769 году у голландских банкиров на сумму 5,5 млн гульденов. За ним последовал ряд подобных же внешних займов, и к концу царствования Екатерины II общая сумма всех государственных долгов, внешних и внутренних, достигала уже 215 млн рублей, в том числе 158 млн беспроцентного ассигнационного долга.

Начало XIX века, именно первое десятилетие, вследствие ряда войн, в которые Россия была вовлечена французской революцией и Наполеоном I, ознаменовалось быстрым ростом государственного долга. К 1811 году общая сумма долга возросла до 836,1 млн рублей ассигнациями, в том числе 148,7 млн внешнего долга, 110,4 млн внутреннего долга разным местам и лицам и 577 млн ассигнационного долга.

Крупные позаимствования у Заемного банка и других казенных кредитных учреждений ставили последние в затруднительное положение и лишали их возможности своевременно возвращать вклады по востребованию частных лиц. С другой стороны, громадное количество обращавшихся ассигнаций производило гнетущее влияние на народное хозяйство. Эти обстоятельства побудили министра финансов графа Гурьева прибегнуть к заключению новых займов. В 1817 году по мысли графа Гурьева преобразовывается учрежденная в 1810 году Государственная комиссия погашения долгов, в заведование которой отдаются все обороты по государственным долгам, а для высшего наблюдения за нею учреждается Совет государственных кредитных установлений. К 1 сентября 1817 года, т. е. ко дню открытия действий Государственной комиссии погашения долгов, было уже консолидированного долга: внешнего — 50,6 млн гульденов и внутреннего — 216,8 млн рублей ассигнациями и 3,6 млн рублей серебром. Ассигнационный долг составлял в 1817 году — 836 млн рублей. Одновременно с учреждением Комиссии погашения долгов учреждена при ней Государственная долговая книга, в которую должны быть заносимы все долги государства с подразделением на внешние и внутренние, срочные и бессрочные.

С переходом управления русскими финансами в руки графа Канкрина, несмотря на умеренное пользование консолидированными займами, государственный долг продолжает расти — с 1345 млн в 1823 году он доходит до 2049,4 млн рублей ассигнациями в 1843-м. Три войны — персидская 1827 года, турецкая 1828–1829 годов и польская 1831-го — вызвали заключение трех 5-процентных внешних займов, на номинальную сумму в 42 млн гульденов и 140 млн рублей ассигнациями, давших правительству около 200 млн рублей ассигнациями, по курсу в среднем 88,6 за 100. Кроме того, были заключены еще два 4-процентных внутренних займа на 33 млн рублей серебром, по курсу в среднем 88,1 за 100. Еще в более широких размерах граф Канкрин прибегал для покрытия финансовых нужд к позаимствованиям из казенных кредитных учреждений, составившим с 1828 по 1842 год сумму в 402,9 млн рублей ассигнациями. В то же время впервые были выпущены (в 1831 году) серии или билеты государственного казначейства, которые должны были служить текущим ресурсом и подлежать быстрому погашению; в действительности, однако, они превращались в постоянный долг. Первый выпуск билетов был на 30 млн рублей (при 4 % роста) с разделением билетов на три серии по 10 млн каждая.