В начале 1560-х годов реформы были прерваны. Иван Грозный установил зависимость местных органов от центральной власти и ввел опричнину, которая подавила самоуправление на данных территориях. В опричных землях, то есть в особо выделенных владениях, принадлежащих лично государю, Иван Грозный установил особое управление по образцу общегосударственного: своя дума, свои приказы, своя казна. Оставшаяся часть территории страны именовалась земщина и управлялась по-прежнему: старыми государственными учреждениями и Боярской думой. Земское управление ведало общегосударственными делами под строгим контролем царя, без утверждения которого Боярская дума ничего не предпринимала. Сразу же после учреждения опричнины начался массовый террор.

Хотя в целом мероприятия Ивана Грозного не привели к формированию целостной системы местной власти, земская реформа позволила перестроить местное управление на сословно-представительных началах. Кроме того, к середине XVI в. были сформированы города, волости и уезды, как территориальные единицы для устройства местного самоуправления.

В XVII в. в системе государственного управления произошли функциональные изменения. Существенное сужение компетенции органов местного самоуправления было вызвано проводимой унификацией управленческих структур, которая была необходима в связи с расширением территории страны. В это время начался процесс формирования местных государственных учреждений, которые существовали в городах одновременно с местными учреждениями другого типа (таможнями, губными и земскими избами).

В этом отношении весьма интересен период царствования Федора Алексеевича (1676–1682), непродолжительный по времени, но весьма значительный по результатам проводимых реформ. В частности, был положен предел развитию служебной активности городов (Указ 1678 г.), упразднена ключевая должность дворянского самоуправления в уездах — губного старосты, а его функции переданы воеводам (Указ 1679 г.) [9] .

Введение института воевод оценивалось как контрреформа местного самоуправления. Все воеводы назначались Разрядным приказом, утверждались царем и Боярской думой и подчинялись тому приказу, в ведении которого находился город с уездом. Земские органы были подчинены воеводам. Кроме того, земский староста из избранного представителя местного общества превращался в назначаемого приказного человека. Компетенция воеводы была обширной, его ведению подлежали все вопросы местного управления и суд. Самостоятельность земских органов проявлялась лишь при раскладке податей. Обязанности воеводы в законодательстве четко не регламентировались, что создавало основу для произвола. И хотя система кормления была официально отменена, воеводы буквально обирали местное население.

На данном этапе отечественной истории было завершено формирование местных учреждений приказного типа, встроенных в жесткую вертикаль государственной власти, что соответствовало процессу централизации системы управления в Российском государстве.

XVIII век вошел в историю России как период реформ Петра I: другим стал тип культуры, язык, мышление, уклад жизни. Эти перемены не могли не затронуть и систему государственного управления. Несоответствие приказного порядка управления государством новым задачам развития страны, нечеткое распределение полномочий между приказами, дублирование функций различных приказов, медлительность в решении дел, казнокрадство — все это привело к необходимости реформирования и государственного аппарата. Основной задачей преобразований в области управления было создание административной системы, проникнутой идеей централизации и всецело подчиненной верховной власти. Россия стала абсолютной монархией.

Первые Петровские реформы затронули управление прежде всего в городах, где была осуществлена попытка введения городского самоуправления. В 1699 г. был издан указ о самоуправлении городов и выборах бургомистров. Избранные бургомистры образовывали бургомистерские палаты или ратуши, ведавшие сбором доходов и управлением в городах.

Первой попыткой кардинального административного преобразования стала губернская реформа 1708–1710 гг., когда государство было поделено на восемь губерний. Губернии первоначально делились на уезды с комендантом (воеводой) во главе. Но поскольку губернская канцелярия не справлялась с множеством уездов, то вскоре была введена промежуточная административная единица — провинция во главе с обер-комендантом. Провинции, в свою очередь, делились уже не на уезды, а на доли во главе с ландратом. Ландрат являлся выборным лицом от дворян, хотя всецело подчинялся высшей инстанции. Таким образом, местная власть продолжала носить сословный характер.

Спустя некоторое время на смену долям пришли дистрикты, в каждом из которых находилось не менее двух тысяч дворов [10] . В провинции основными административными звеньями являлись:

1) комендант, осуществляющий общее руководство;

2) камерир, организующий сбор налогов;

3) рентмейстер, возглавляющий местное казначейство (рентерею).

В дистриктах земские комиссары отвечали, прежде всего, за сбор налогов и выполняли полицейские функции.

Первая реформа местных органов власти была огромным шагом вперед по сравнению со старой приказно-воеводской системой власти. Во-первых, была создана стройная система органов управления на местах с четко определенными функциями. Во-вторых, новые местные государственные учреждения имели коллегиальный характер. В-третьих, местные чиновники не имели права использовать власть в корыстных целях, а обязаны были служить обществу и государству.

Но первая губернская реформа обнаружила и свои недостатки, среди которых было неэффективное трехуровневое управление. Это и стало причиной второй губернской реформы. Губернии были сохранены, но основной административной единицей становится провинция. Тогда же была предпринята попытка создать в провинциях независимый от исполнительной власти суд. В ведении провинциальных судов были гражданские и уголовные дела всех сельских жителей (исключая монастырских крестьян), а также горожан, не входящих в посад.

Губернская реформа нанесла удар по приказной системе. Многие приказы прекратили свое существование, их обязанности перешли к губернской администрации. Вслед за организацией губерний в 1711 г. вместо Боярской думы был организован Сенат. Он состоял из девяти человек, назначаемых монархом из старинной титулованной знати, малознатных родов, дельцов и дворян. Сенат являлся высшим законодательным, распорядительным и исполнительным органом при царе. Сенат был наделен широкими полномочиями. Так, он должен был заботиться о соблюдении правосудия, государственных доходах и расходах, явке дворян на службу и т. д. Кроме того, Сенат был органом надзора за правительственным аппаратом, причем надзор осуществлялся через фискалов. Вообще Петром I уделялось большое внимание созданию фискалитета и прокуратуры как контрольных учреждений.