Исполнительные службы немногим лучше. Каждый департамент раздавлен все увеличивающимся грузом решений [611] . Любой из них вынужден каждый день проводить в жизнь бесчисленное множество инструкций и создавать огромное количество решений под огромным и все усиливающимся давлением.

Так, недавнее исследование, проведенное Национальным фондом культуры США, показало: совет Фонда тратил по четыре с половиной минуты на рассмотрение каждого разряда заявок на гранты. «Количество заявок… намного превысило возможности Фонда принимать качественные решения», — говорится в отчете.

Существует мало хороших исследований, касающихся этого тупика в принятии решений. Одно из лучших — анализ Тревора Армбристера инцидента «Пуэбло» 1968 г., когда американский корабль — шпион был захвачен корейцами и между двумя странами возникла опасная конфронтация. По мнению Армбристера, у представителя Пентагона, который осуществлял «оценку степени риска» в операции «Пуэбло» и одобрил эту операцию, было всего несколько часов, чтобы оценить степень риска в 76 предложенных разных военных операциях. Впоследствии чиновник отказался оценить, сколько времени он в действительности потратил на рассмотрение «Пуэбло» [612] .

Но Армбристер цитирует слова чиновника Службы военной разведки (DIA), раскрывающие секрет: «Вот как это, по — видимому, сработало… однажды в девять часов утра у него на столе оказалась книга и распоряжение вернуть ее к полудню. Это книга размером с каталог Sears, Roebuck. У него не было физической возможности детально изучить каждую операцию». В цейтноте риск по операции «Пуэбло» был определен как «минимальный». Если представитель DIA прав, в то утро каждая операция получила в среднем две с половиной минуты внимания. Не удивительно, что службы не работают.

Чиновники Пентагона, например, потеряли след 30 млрд долл. в зарубежных заказах на оружие и не знают, отражает ли это колоссальную ошибку в бухгалтерии, неуплату по счетам за приобретения в полном объеме или то, что деньги были целиком переведены на другие цели. В этой многомиллиардной ошибке, по словам ревизора Министерства обороны, содержится «смертоносный потенциал пушки, свободно болтающейся на нашей палубе». Он признает: «Печаль в том, что мы на самом деле не знаем, насколько в действительности велика эта путаница. Возможно, пройдет пять лет, прежде чем мы сумеем все это рассортировать» [613] . И если Пентагон со своими компьютерами и надежной системой информации становится слишком большим и сложным, чтобы управлять надлежащим образом, как в этом случае, что говорить о правительстве в целом?

Старые институты принятия решений все больше отражают беспорядок во внешнем мире. Советник Картера Стюарт Эйзенштат говорит о «дроблении общества на группы по интересам» и соответствующем «дроблении полномочий Конгресса на подгруппы» [614] . Перед лицом этой новой ситуации президент больше не может с легкостью навязывать Конгрессу свою волю.

Традиционно президент, используя свои полномочия, может скроить соглашение с полудюжиной пожилых и сильных председателей комитетов и рассчитывать, что они обеспечат число голосов, необходимое для одобрения его законодательной программы. Сегодня председатели комитетов Конгресса не могут обеспечить больше голосов молодых членов Конгресса, чем AFLCIO или Католическая церковь могут добыть у своих сторонников. Старомодным и находящимся под сильным давлениям президентам может показаться достойным сожаления то, что люди, в том числе и члены Конгресса, больше думают собственной головой и менее покорно воспринимают приказы. Однако все это делает невозможным для Конгресса, организованного так, как сегодня, непрерывно уделять внимание какой — либо проблеме или быстро реагировать на нужды государства.

Упоминая «безумную повестку дня», отчет Палаты Конгресса по прогнозам на будущее живо подытоживает ситуацию: «Кризисы, все более сложные и разворачивающиеся со скоростью света, такие как голосование в течение недели по поводу прекращения газового регулирования, Родезии, Панамского канала, нового Департамента образования, продуктовых марок, санкций AMTRAK, размещения твердых отходов, видов животных, находящихся под угрозой, превращают Конгресс, когда — то бывший центром тщательных и вдумчивых дебатов… в национальное посмешище» [615] .

По — видимому, политические процессы в разных странах различны, но во всех них действуют похожие силы. «Соединенные Штаты — не единственная страна, которая кажется потерянной и застойной, — заявляет «U.S. News & World Report». — Взгляните на Советский Союз… Никакого ответа на предложения США по контролю за ядерными вооружениями. Долгие проволочки в переговорах по торговым соглашениям и с социалистическими, и с капиталистическими странами. Запутанные переговоры с президентом Франции Жискаром д'Эстеном во время государственного визита. Нерешительность в ближневосточной политике. Противоречивые призывы к западноевропейским коммунистам противостоять собственным правительствам и сотрудничать с ними… Даже в однопартийной системе почти невозможно проводить твердую политику или быстро реагировать на сложные проблемы» [616] .

В Лондоне член Парламента [617] рассказывает нам, что центральное правительство «явно перегружено», а сэр Ричард Марш, бывший министр Кабинета, а ныне глава Британской ассоциации издателей газет, заявляет, что «структура Парламента остается относительно неизменной более 250 последних лет и просто не приспособлена к тому виду управленческого принятия решений, который необходим сегодня… Весь он полностью неэффективен… — говорит он. — и Кабинет немногим лучше» [618] .