Масштабы страны просто предполагали необходимость бюрократических инстанций между Москвой и губерниями. Потребность в координации и руководстве на областном уровне порой восполнялась анархическими инициативами снизу. В 1921 году некоторые крупные губкомы в партработе на транспорте начали присваивать политическо-административные функции на участках дорог, выходящих далеко за пределы своей губернии. Также имелись случаи, когда некоторые комиссары железных дорог и комфракции профсоюза железнодорожников совместно с губкомами тех губерний, где находилось управление дороги, пытались помимо ЦК руководить губкомами, расположенными по линии железной дороги, восстанавливая тем самым подобие прошлых дорполитов времен Троцкого [462] .

Функцию региональных партийных органов как промежуточного звена между Цека и губкомами были призваны выполнить назначаемые из Москвы областные бюро ЦК РКП(б). Согласно обзору ЦК за 1922 год, областные бюро ЦК (и областные комитеты) партии в первый период своего существования «не пользовались достаточным авторитетом и популярностью» среди местных губернских и областных парторганизаций. Более того, местные губкомы и обкомы «были недовольны облбюро и облкомами». Еще чуть ниже обзор решается сказать правду: «Местные организации относились враждебно к бюро» [463] .

Так, летом 1921 года в Сибири на губернском уровне сложилась оппозиция против существования общесибирских партийных и советских центров. Лидеры оппозиции везде критиковали сибирские региональные органы как ненужное средостение между местами и всероссийским Центром. Сиббюро парировало тем, что сибирские партийный и советский центры обязательно должны быть назначаемы, поскольку выборность, особенно советского областного органа, разбудит сепаратистские стремления, весьма опасные, вследствие преобладания крестьянства и близости границы [464] .

Первоначально бюро ЦК были слабы по своему составу и не имели опыта руководства. Кроме того, статус областных бюро до августовской конференции 1922-го года, принявшей новый Устав партии, еще даже не был определен [465] . С усилением персонального состава наступил перелом в настроении и в работе областных бюро ЦК. На юго-востоке этот перелом наблюдался в июле, а на Урале и в Сибири — с августа 1922 года. Места, ранее стремившиеся заменить назначаемые бюро выборными краевыми органами, стали давать положительные оценки их работе. Как говорится, признание пришло не сразу. Ответ на вопрос, почему оно, хотя и не без труда, но все же пришло, также можно отыскать в обзоре. Автор документа дипломатично поясняет, что было проведено «оздоровление» и «укрепление» местных губернских и областных организаций. Делалось это путем благотворных воспитательных и агитационных мероприятий, но главным образом методом переброски кадров внутри своего района.

После того, как Сталин стал генсеком, областные бюро при поддержке Цека начали кампанию по чистке и перетряске непослушных губкомов. Уралбюро за пять месяцев провело в свои губкомы 81 работника (37 командированных из центра и 44 перемещенных внутри области). Через Юговостбюро прошел 161 работник. Такие же назначения прошли по Сибири, Туркестану и Севкавказу [466] . Новые назначенцы ЦК были исполнительны, а устрашенные аборигены уже не смели роптать и давали только положительные оценки. Заодно были ликвидированы застарелые местные склоки, сконструированы удовлетворительные руководящие органы [467] . В 1923 году наладилась поточная практика заслушивания секретарей губкомов на Оргбюро ЦК. Вызовы секретарей стали важным инструментом непосредственного и систематического руководства аппарата Цека делами на местах.

Сама партия унаследовала от периода гражданской войны большое разнообразие форм организации местных партийных комитетов и неупорядоченность их отношений. В конце декабря 1921 года, воспользовавшись приездом партийных руководителей в Москву на X съезд Советов, ЦК РКП(б) собрал импровизированное совещание секретарей облбюро, обкомов и губкомов, которое стало заметным событием во внутрипартийной жизни. Совещание выразило авторитарные настроения в среде партийного генералитета. В необходимости бюрократизации аудиторию убеждали будущие светочи партийной оппозиции.

Главный вопрос совещания — укрепление партии и основная организационная партработа. Доклад по партийному строительству делал завтрашний обличитель термидорианского перерождения партийных верхов П.А. Залуцкий. В ответ на замечания некоторых выступающих, что предлагаемая резолюция как будто намечает создание в партии особых «коллежских асессоров» и грозит появлением внутри партии чиновничьего аппарата, Залуцкий парировал, что если все приравнивать к коллежским асессорам, то надо и всю партию распустить. «Нам нужен постоянный и опытный действующий аппарат» [468] . Когда известный впоследствии правый уклонист Н.А. Угланов предложил убрать из резолюции слова «энергично бороться с уродливыми извращениями демократизма», дескать, эта фраза ни о чем не говорит, то представитель Украины Мануильский возмутился: это для Питера ни о чем не говорит, а у нас, когда приходится убирать омещанившегося и засидевшегося секретаря, то поднимается крик о демократизме [469] .

По докладу штатной комиссии совещания приблизительно выяснилось, что штаты партаппарата в целом по стране равны 50 000 человек, РКСМ — 27 000 человек. Структура губкомов и укомов чрезвычайно разнообразна, поэтому комиссия совещания постаралась выработать стандартные штаты для губерний и уездов по 3 категориям. Расходы на содержание партийного аппарата в республиканском масштабе выразились в сумме 13 220 000 золотых рублей (кроме расходов на проведение кампаний) [470] .