В целом в институциональной модернизации сферы государственных закупок выделяются этапы, вполне согласующиеся с четырьмя вариантами возникновения институтов (по Р. Нурееву и Г. Клейнеру), изменяющимися в процессе исторического развития в направлении, определяемом предшествующей траекторией развития (Path Dependence): внедрение институциональной инновации через предпринятый государством (институциональным инноватором) импорт институтов развитой конкурентной среды; институциональное проектирование новых правил и норм расходования бюджетных средств через модернизацию сложившихся и выращивания новых институтов (открытого аукциона в электронной форме).

Это позволило сформулировать стратегические приоритеты институциональной модернизации системы государственных закупок посредством постепенного выращивания институтов, обеспечивающих формирование конкурентной среды на рынке государственного заказа (рис. 2.3). Концептуальная основа институционального проектирования стратегии модернизации системы госзакупок вполне согласуется с позицией Н. Флигстина, который в структуре правил и способов их поддержания, задающих рамки хозяйственной деятельности, выделяет институциональные образования, организующие деятельность агентов на рынках, их мотивационную структуру, т. е. побудительные причины их действий, а также системы контроля, обеспечивающие эффективные стратегии поведения субъектов рынка [91] .

Рис. 2.3. Институциональное проектирование в разработке стратегии модернизации системы госзакупок [92]

Программно-целевой подход в осуществлении институциональной модернизации государственной экономической политики обеспечивается разработкой и реализацией федеральных целевых программ. Этот подход применяется в странах Европейского Союза, в США, Канаде, Японии и других для решения стратегических задач развития экономики и социальной сферы, в тех случаях, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей в заданные сроки.

Следует отметить, что программно-целевое планирование (программно-целевой подход) на современном этапе становится ведущим принципом в системе государственного управления. Развитие экономики ориентируется прежде всего на конечные цел, для которых производство ресурсов, рост производственного потенциала выступает средством их достижения. В этой связи особое значение следует уделять практической значимости соотношения «цель – средство достижения цели» при проектировании государственно-управленческих процессов. Программы носят комплексный надотраслевой и межотраслевой характер и формируются по принципу единства решаемой проблемы и достижения стратегических целей. При этом сложной управленческой задачей в программно-целевом планировании является формирование не только отраслевого и территориального аспектов управления, но и взаимоувязанного с этими аспектами проблемно-целевого разреза программы и плана.

Программно-целевое планирование как направление совершенствования планирования обеспечивает применение системного подхода в государственном планировании социально-экономического развития. Оно включает три последовательные стадии: прогнозы, программы, планы, причем на стадии прогнозирования анализируются цели, возможные направления развития, требуемые ресурсы, учитываются отдаленные последствия принимаемых решений. Прогнозирование, если оно базируется на научных методах исследования, позволяет в значительной степени снизить неточности разрабатываемых программ и планов, обусловленные фактором неопределенности. Так, достигнутые результаты модернизации института федеральных целевых программ выражаются в четком структурировании проблем, решаемых посредством реализации программ, в исключении возможности решения с их помощью на федеральном уровне задач локального и отраслевого характера, усилении целевой направленности программ, оконтуривании условий и правил их разработки и реализации. Минэкономики России декларирует следующие предварительные итоги внедрения института ФЦП в России [93] :

– определение приоритетов государственных капитальных расходов, реализуемых в рамках федеральных целевых программ;

– повышение адресности, прозрачности федеральных целевых программ, улучшение процесса отбора и реализации инвестиционных проектов;

– координирование работы федеральных органов исполнительной власти при реализации федеральных целевых программ;

– улучшение отчетности о произведенных расходах;

– совершенствование процедур оценки достижения целей, поставленных в рамках федеральных целевых программ.

В то же время необходимо отметить, что расходы на реализацию федеральных целевых программ остаются неопределенно эффективными, а расходы на их реализацию непрерывно возрастают. Одновременно реализуется большое число программ: если с 1996 по 1999 г. ежегодно финансировалось от 96 до155 программ, то в настоящее время их стало меньше, но сохраняется значительное число подпрограмм. На 2005 г. была предусмотрена реализация 54 ФЦП, включавших 84 подпрограммы с общим годовым объемом финансирования 257,8 млрд руб. На 2007 г. планировалось финансирование 47 программ с 31 подпрограммой на сумму 698,3 млрд руб. На реализуемые в предыдущей бюджетной трехлетке программы средства выделялись на 2008 г. (47 программ и 31 подпрограмма) с финансированием в объеме 698,29 млрд руб., а затем еще на два года – 2009 и 2010 гг. (45 программ и 34 подпрограммы) с финансированием соответственно 747,02 млрд и 503,4 млрд руб. [94] На 2009–2011 гг. предусмотрена реализация 54 программ (в том числе одной президентской, связанной с уничтожением запасов химического оружия в России), 50 действующих программ и 3 новых программы. Общий объем расходов на реализацию ФЦП и непрограммную часть ФАИП составил в 893,6 млрд руб. [95]

Институциональная модернизация бюджетной сферы обеспечивается реализацией программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., с помощью которой предполагается замораживание резко выросших в кризис госрасходов и внедрение в практику программноцелевого метода составления государственной казны – большая часть бюджетных средств в России будет распределяться по госпрограммам. Для повышения эффективности бюджета необходима взаимоувязка цели и инструментов. В этой связи основой институциональной модернизации являются долгосрочные целевые программы (ДЦП), в рамках которых должна осуществляться четкая постановка цели и которые заменят действующие федеральные целевые программы (ФЦП) (рис. 2.4). Долгосрочные целевые программы должны формироваться практически для всех расходов федерального бюджета, за исключением таких, как обслуживание государственного долга, содержание законодательной и судебной власти.

Несмотря на положительную оценку программы экспертами, следует указать на следующие проблемные аспекты: во-первых, не все цели поддаются описанию; во-вторых, ни одна действующая до сих пор ФЦП, может быть, за исключением национальных проектов, не достигла таких показателей, которые были в ней заложены. Кроме того, придется отказаться от грандиозных лозунгов по стремительному росту – госпрограммы такого не подразумевают. Тем не менее, переход к новой системе бюджетного планирования называют ключевым вопросом современного этапа развития. Программно-целевое планирование в системе государственной власти увеличивает степень централизации управления путем формирования целей и ограничительных условий, устанавливает четко регламентированные задания для всех уровней управления, обеспечивает создание комплекса условий для благоприятного развития социально-ориентированной рыночной экономики, на устранение разного рода барьеров, стоящих на пути конкурентоспособного развития, инновационной и инвестиционной деятельности, всех систем жизнеобеспечения человека и т. д. Таким образом, посткризисная государственная политика в рамках модернизационной парадигмы обусловлена разработкой моделей модернизации национальной экономики, что в рамках формирования модернизационной платформы приводит к различному соотношению определяющих факторов, например, роли государства. Государство берет на себя функции субъекта целенаправленной и динамичной структурной модернизации, который через определенную систему мер преодолевает системные недостатки и формирует необходимые экономические и институциональные условия для перевода экономики в новое качественное состояние, выступая институциональным инноватором.

Методы и глубина вмешательства государства в рыночные отношения, а также степень его участия в социальной сфере, являются одним из актуальнейших дискуссионных вопросов современной экономической науки.

Анализ основных характеристик ряда стран позволил нам сделать вывод о необходимости и возможности использования в России основных принципов экономической модели социальной рыночной экономики, успешно применяемой в Германии, в сфере разработки и проведения политики занятости, доходов, промышленной и антимонопольной. В последние годы получает широкое распространение идея социального партнерства, несмотря на то, что она не привычна для общественного сознания и экономической практики нашей страны.

Значимость германской модели для наших условий определяется тем, что, во-первых, она снимает традиционное противопоставление рынка и государства и обеспечивает их органичное единство, во-вторых, соответствует историческим традициям России – высокой экономической и социальной роли государства. Расширение функций государства в современном обществе при сохранении рыночных свобод, институтов и механизмов обусловлено возросшей сложностью социально-экономического процесса. Многие фундаментальные проблемы современного общества не могут быть решены только с помощью рыночных механизмов. Это, прежде всего, относится к социальной сфере, которая стала одним из важнейших источников социальной стабильности и экономического качества жизни. Уровень благосостояния, образования, квалификации и состояния научных исследований, здоровья населения, экологическая ситуация, социальное обеспечение непосредственно влияют на качество экономического роста. Высокий уровень материального и духовного благосостояния граждан, доминирующее положение среднего класса в структуре общества, реализация принципов социального партнерства напрямую определяют долгосрочные экономические перспективы страны и ее социально-экономическую стабильность.

Особым фактором объективного усиления роли государства является чрезвычайно возросшая социально-организационная сложность современной экономики в период мировой рецессии, которая нарушает классические представления о функциональных связях внутри рыночной системы. Это явление («институциональная негибкость») проявляется в том, что основные рыночные составляющие, которые теоретически могут увеличиваться или уменьшаться, в современном обществе обычно изменяются в одну сторону. Современная экономика в значительной мере утратила гибкость, которая была присуща раннему капитализму.

Социальное государство современной России находится на всех уровнях на самом раннем этапе: концептуальном, нормативном, практическом. Научная разработка его проблем фактически только начинается. Законодательная база узка и явно не совершенна. В п. 2 ст. 7 Конституции Российской Федерации перечислены лишь некоторые из основных направлений деятельности государства в социальной сфере: охрана труда и здоровья людей; установление минимального размера оплаты труда; поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан; развитие системы социальных служб; установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты. Более конкретно эти и другие обязанности государства и формы их исполнения раскрыты в ст. 37–43 гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина». В то же время в Конституции не отражены многие существенные положения, без которых принципы социального государства могут остаться лишь декларацией.