С тем, чтобы понять и оценить замыслы Петра I по переустройству системы управления в Российском государстве, необходимо проследить, как формировалась его жизненная концепция о предназначении царя и подчиненного ему государственного аппарата.

Как известно, теоретиком абсолютизма в России архиепископом Феофаном Прокоповичем была выдвинута доктрина «образцовой, высшей обязанности» царя на его «службе». Самодержец, согласно идее Феофана, поставлен на вершину «чинов», является высшим «чином», в который его определил сам бог, поручив ему нелегкую «службу» управления подданными. Для осуществления этих божественно-бюрократических обязанностей царь должен, по мысли Феофана, иметь абсолютную власть, а именно: «власть законодательную крайне действительную, крайний суд взносящую… а самую ни каковым же законом не подлежащую».

Рассуждения Феофана Прокоповича о предназначении власти монарха были схожи и, скорее, отталкивались от тех идей, которыми жила правовая и философская мысль эпохи европейского рационализма XVII в.

Важно, что в авторитетных трудах европейских философов идеи рационализма преломлялись применительно к государству. Теоретические рассуждения сводились к тому, что государство есть творение не богоданное, а человеческое, сам человек мог совершенствовать его в зависимости от целей общества, превращая по собственному разумению в идеальный инструмент любых общественных преобразований. Государство, считал Т. Гоббс, строят, как дом. Эта теоретическая посылка стала важным аргументом, вытеснявшим из европейской философии средневековую идею неизменности и богоданности государственных форм.

Следует также отметить, что в эпоху Петра I в оценке общественных явлений и институтов преобладал механицизм. Выдающиеся успехи математики и естественных наук создали иллюзию, что можно трактовать жизнь во всех ее проявлениях как процесс механический. Неслучайна переписка Лейбница с Петром I, где затрагивалась проблема государственных реформ и где Лейбниц дает образ государства в виде часового механизма, все колесики которого действуют в идеальном сцеплении, что достигается с помощью усовершенствованных законов и претворяющих их в жизнь учреждений.

Петр I, опираясь на традиционные представления о роли самодержца в России и исходя из собственного понимания рационализации государственного управления, придавал огромное значение писаному законодательству. Царь был убежден, что последовательное исполнение законов — ключ к общему благополучию и процветанию страны, универсальная панацея от всех трудностей и неудач, которые, полагал он, происходят из-за «небрежения законами» и плохого «порядка», т. е. организации управления.

Для создания совершенного государственного аппарата Петр I избрал в качестве образца шведское государственное устройство. Петр высоко ставил шведскую военную и государственную организацию и стремился превзойти Швецию, используя при этом ее же опыт, как на поле боя, так и в мирной жизни.

Шведская система управления была построена на принципах камерализма, получившего распространение в Европе XVI–XVII вв. Камерализм как учение о бюрократическом управлении содержал ряд черт, которые соответствовали представлениям Петра 1 о государственном аппарате.

Прежде всего в основу камерализма был заложен функциональный, а не территориальный принцип управления. Это предусматривало создание учреждений, специализировавшихся в какой-либо отдельной сфере, шла ли речь о финансах, военном управлении или юстиции. Во-вторых, способ устройства учреждения базировался на началах коллегиальности, четкой регламентации обязанностей чиновников, специализации канцелярского труда, установления единообразных штатов и жалованья.

Такой порядок организации органов управления по замыслам царя был более полезен Российской империи, по сравнению с доставшимся Петру I в наследство средневековым аппаратом управления с характерным для него отсутствием специализации и четкого разделения функций, смешением территориального и функционального управления, разнобоем в обязанностях чиновников, их статусе и оплате труда.

Остановимся более подробно на эволюции бюрократического аппарата в российском государстве. В допетровской России административный аппарат отличали ярко выраженные патримониальные черты. Как известно, при патримониализме назначение на должность происходило по милости правителя, оказываемой преданным ему слугам. Особое значение этот принцип получил в Московском царстве в XVI веке при Иване Грозном в период опричнины, когда, по сути, и сложилось сословие служилых людей. Основная часть из них привлекалась государством для военных нужд. Но при этом не делалось строгого различия между военной и гражданской царевой службой, — неслучайно даже наместники, управлявшие сугубо внутренними российскими территориями, назывались воеводами.

К моменту вступления на престол Петра I административный аппарат управления страной состоял из единого сословия служилых людей, в которое входили как служилые «по отечеству», т. е. по происхождению, так и служилые «по прибору», т. е. по набору на добровольных началах.

Вершину пирамиды служилых чинов «по отечеству» составляли члены Боярской думы — думные чины. Кроме того, в эту группу входили стольники, стряпчие, дьяки, жильцы московские и городовые дворяне, которые назначались на высшие посты по усмотрению царя и в соответствии с принципом местничества, т. е. наследственным правом на определенную должность. Со временем по роду обязанностей в этой группе служилых людей образовалось довольно сложное и запутанное чиноначалие.