В помощь губернатору придали чиновников, руководивших отдельными отраслями. Это ландрихтер (занимался судебными делами), обер-провиантмейстер и провиантмейстеры (сбор хлеба и пр.), различные комиссары. Указом от 24 апреля 1713 г. при губернаторе устроили коллегию из ландратов (от 8 до 12 человек) из местных дворян (их назначал Сенат из двойного числа кандидатов, которых называл губернатор). Губернаторам предписывалось решать все дела вместе с этим «консилиумом» большинством голосов и быть «не яко властитель, но яко президент». Между тем, жизнь показывала, что этот аппарат оказывался не в состоянии эффективно осуществлять свои функции на огромной территории губернии. В 1713–1719 годах губернии поделили на доли, затем на 50 провинций, которые, в свою очередь, были поделены на дистрикты. Во главе провинций поставили воевод, которых обязали «во всем царского величества интерес и государственную пользу тщательно остерегать». Во главе дистрикта стоял земский комиссар. В управлении провинцией воеводам помогали чиновники: камерир (сбор прямых и косвенных налогов), рентмейстер (глава казначейства, хранитель денег) с их штатами, канцелярии рекрутских дел, вальдмейстерская, провиантмейстерская контора и др. Губернии сохранились, но в руках губернаторов остались только военные и судебные дела, по которым им подчинялись воеводы провинций. Воеводы же сохраняли самостоятельность в финансовой, полицейской, хозяйственной деятельности, подчиняясь здесь непосредственно коллегиям. В территориальном плане губернатору подчинялась только провинция губернского города. При провинциальном воеводе состояли земская канцелярия, земский камерир (земский надзиратель сборов) с земской конторой (сбор казенных доходов), рентмейстер (земский казначей) с рентерей (место хранения этих доходов – казначейство), провиантмейстер. Земские комиссары ведали сыском беглых, сбором податей, обеспечением войск провиантом и квартирами.

Помимо названных, и без того сложную и запутанную систему местных учреждений дополнили новые судебные места. Появилось около 30 надворных судов в губерниях, нижние, провинциальные, городовые и земские суды на местах. Вся эта громоздкая система местных властей очень усложняла управление. Постепенно, в последующие годы, она упрощалась. Однако главное – местная реформа сформировала значительный бюрократический аппарат.

Местные органы власти формировались. Но государь, как высший законодатель, постоянно находился в поездках, в движении. Часто замедлялось принятие важнейших решений. Стало остро ощущаться отсутствие центрального органа управления в государстве. Боярская дума с 1704 года перестала функционировать. Созданная государем Консилия министров (совет начальников важнейших приказов) на время постоянных его отлучек на театр военных действий часто не могла решать серьезных вопросов. Среди министров разгорались споры, которые отрицательно влияли на принятие решений.

Петр нашел выход. 22 февраля 1711 года, перед тем, как отправиться на войну с турецкой армией, он, «для отлучек наших», учреждает правительствующий Сенат. В состав Сената, в отличие от избрания в европейских государствах, вошли лица, назначенные царем. Сенат стал высшим правительственным учреждением России. Только 3 члена Сената из 9 представляли старинную, титулованную знать (князья М. В Долгорукий, Г. И. Волконский, П. А. Голицын). Остальные принадлежали к малознатным родам, возвысившимся лишь в XVII в. (Т. Н. Стрешнев, И. А. Мусин-Пушкин); к признанным дельцам (Г. А. Племянников); дворянам (М. В. Самарин, В. Г. Апухтин, Н. П. Мельницкий). Лишь трое из сенаторов – Мусин-Пушкин, Стрешнев и Племянников – в прошлом состояли членами Боярской думы. При Сенате учреждалась канцелярия во главе с обер-секретарем.

Дополнительные указы от 2 и 5 марта 1711 г. определили функции и порядок деятельности Сената. Ему предстояло руководить различными ведомствами, осуществлять довольно пространную и весьма сложную программу важнейших для того времени дел, начиная с торговли, налогов и кончая правосудием и смотром служилых людей. Сенаторы обсуждали дела и принимали решения коллегиально, на общем собрании, скрепляли свои решения подписями. Делопроизводство вела Сенатская канцелярия. Контроль за исполнением решений Сената осуществляли фискалы. В их задачу входило тайно подслушивать, проведывать и доносить обо всех преступлениях, наносящих государству вред. «Во всех тех делах, – значилось в указе, – фискалом надлежит толко проведывать и доносить и при суде обличать, а самим ничем ни до кого, такъже и в дела, глас о себе имеющия, отнюд ни тайно, ни явно не касатца». Интересно отметить, что за несправедливые доносы фискал не наказывался, а за правильные – получал вознаграждения, равные половине судебного штрафа с уличенного им должностного лица. Петр поощрял фискалов: освободил их от податей, подсудности местным властям.

В отличие от Боярской думы, Сенат уже в первые годы стал бюрократическим учреждением с назначаемыми чиновниками, делопроизводителями и подведомственными учреждениями. Связь с губерниями Сенат осуществлял через губернских комиссаров. С созданием коллегий (1718 г.) их президенты вошли в состав Сената. Однако в указе от 12 января 1722 г. Петр вынужден был признать присутствие в Сенате президентов коллегий нежелательным и неправильным «неосмотря учинено», так как оно затрудняло надзор за коллегиями и отвлекало президентов от непосредственных дел. (В Сенате остались лишь президенты Иностранной, Военной, Адмиралтейской и Берг-коллегий.) Вскоре после принятия Петром титула императора (1721 г.) Сенату было запрещено чинить «генеральные определения», т. е. издавать от своего имени общегосударственные законы.

Сенат руководил всеми учреждениями в стране. Но и за самим Сенатом Петр организовал контроль. С 1715 г. его осуществлял сенатский генерал-ревизор, или надзиратель указов, потом тот же сенатский обер-секретарь; с начала 1721 г. – штаб-офицеры гвардии; наконец с 12 января 1722 г. во главе Сената был поставлен генерал-прокурор. Ему помогал обер-прокурор. Во все государственные органы власти назначались прокуроры. Петр перед отъездом в Астрахань представил Сенату назначенного на эту должность П. И. Ягужинского, заявив: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы и делайте».

Новое положение о Сенате 1722 г. подтвердило его роль как высшего государственного учреждения империи, подчинение ему центральной и местной администрации. На Сенат пала вся работа по управлению. Однако Сенат оставался послушным орудием в руках Петра, который осуществлял над ним полный контроль, как личный, так и через генерал-прокурора, который выступал как «око государево и стряпчий о делах государственных».

Сенат решал важные государственные вопросы. Однако ему часто приходилось заниматься и повседневной, черновой работой. Старые приказы, многочисленные и неповоротливые, не соответствовали новым задачам и требованиям государства.

Петр еще в 1715 году дал задание своим резидентам изучить опыт работы государственных органов в иностранных государствах. Так родилась идея замены приказов коллегиями. Указ о создании новых органов управления появился 19 декабря 1718 г.«Коллегии, то есть собрании многих персон, – писал Петр, —учреждены вместо приказов, в которых президенты, или председатели, не такую мочь имеют, как старые судьи делали, что хотели. В Коллегиях же президент не может без соизволения товарыщев своих ничего учинить». Следует обратить внимание на то, что создание коллегий – это не простая реорганизация аппарата управления, а новое строительство по иным, чем раньше, принципам. За образец Петр взял европейскую, в особенности шведскую систему центральных учреждений, действовавших на принципах камерализма. Это учение о бюрократическом управлении предусматривало четкое разделение отраслей управления на началах коллегиальности, жесткую регламентацию обязанностей чиновников, специализацию канцелярского труда, наконец, однообразие штатов и жалованья. Эта система управления явилась самым ярким воплощением регулирования государственной жизни.