Это заключение определяет необходимое, но недостаточное условие. Если две или более фирмы экономически способны поставлять закупаемые товары, объединение участников может побудить их конкурировать более эффективно. Рассмотрим, например, рынок, на котором активными являются четыре фирмы: две крупные и равно эффективные и две, которые функционируют с меньшим масштабом и сталкиваются с растущими маргинальными издержками. Предположим, что две менее крупные фирмы не представляют эффективного конкурентного ограничителя для более крупных. Две последние, таким образом, располагают возможностью создавать механизм сговора для максимизации их общей ожидаемой прибыли, не предоставляя компенсации менее крупным фирмам. Если две менее крупные формируют ОУ, то они могут объединить свои производственные мощности и, возможно, выйти на тот же уровень эффективности, что и крупные фирмы. В такой ситуации сговор труднее сформировать, поскольку крупные фирмы сталкиваются с конкурентной угрозой ОУ и должны включить его членов в «аукционный ринг» для сохранения сговора. Следовательно, к предыдущему правилу мы должны добавить следующее.

Суммируя оба правила, можно утверждать, что объединение участников может допускаться, если оно либо:

• состоит из фирм, каждая по отдельности из которых не располагает экономическими возможностями для исполнения договора закупки; либо

• способствует эффективности участников.

Реализация этого правила может оказаться крайне сложной, поскольку это ставит перед закупщиком (или другим административным органом) трудную задачу по оценке характеристик эффективности ОУ. Тем не менее можно попытаться приблизиться к этому результату, приняв более простые правила. Например, закупщик может объявить недопустимым ОУ, участники которого являются:

• «действующей компанией» («действующими компаниями») [373] ;

• лидерами рынка (определяемыми по пороговой рыночной доле); или

• победителями в конкурентных торгах такого же объема и по тем же товарам.

Антимонопольные органы (по крайней мере в Европе) применяют более строгий подход к допущению ОУ. Поскольку ОУ представляет собой соглашение, в котором участники договариваются по всем аспектам своей коммерческой стратегии, по крайней мере применительно к четко определенному клиенту, оно нарушает такие антимонопольные нормы, как статья 81 Соглашения ЕС, если только оно не касается фирм, которые не являются фактическими конкурентами. Второе условие удовлетворено, если только две фирмы не могут индивидуально участвовать в конкурентных торгах. Это должно означать, что Практический вывод 7 предоставляет необходимую и достаточную информацию, чтобы определить допустимость ОУ. Однако, если мы примем эту точку зрения, все же следует уточнять, достаточно ли в целях исключения ОУ того, что одна фирма может участвовать самостоятельно, или же по меньшей мере две фирмы должны находиться в той же позиции. Если мы пренебрежем соображениями эффективности и ограничим наше внимание статическим анализом, то ОУ из одной фирмы, способной действовать самостоятельно, и другой фирмы (других фирм), которые не могут участвовать по отдельности, может показаться вполне нейтральным. Предположим, что, как в предыдущем примере, на рынке существуют четыре фирмы, две крупные и две мелкие, и что две мелкие не могут участвовать в тендерном процессе. Если крупная фирма формирует ОУ с одной из мелких, конкуренция (и сговор) обязательно возникнет между двумя крупными. Если две мелкие фирмы не могут также участвовать объединяясь, ОУ между крупной и мелкой фирмами не влияет на степень конкуренции, существующей на рынке и на условия для возникновения сговора. Однако, если две мелкие фирмы могут конкурировать, образуя ОУ друг с другом, то ОУ, которое привязывает одного из мелких конкурентов к крупной фирме, исключает образование третьего соперника и способствует сговору между двумя оставшимися. Эта ситуация имела место в деле, которое расследовал Итальянский антимонопольный комитет (ICA) [374] . Расследование было вызвано жалобой, поданной муниципалитетом Милана после неудачного тендера на заключение договоров по страховому покрытию ряда зон, организованного муниципалитетом. Муниципалитет утверждал, что существует картельное соглашение между страховыми компаниями, приглашенными участвовать в торгах. После бойкота двух открытых тендерных процессов и третьего неофициального муниципалитет приступил к негласным переговорам с группой компаний во главе с Assitalia, которые были единственными принимавшими участие в торгах. ICA обнаружил, что после открытия торгов некоторые из крупнейших страховых компаний образовали объединение для того, чтобы предложить муниципалитету заявку на совместное страхование. ICA отметил, что эта заявка на совместное страхование, сделанная ОУ, кроме того, что устраняла конкуренцию между членами ОУ, была прежде всего направлена на исключение других конкурентных заявок. Эти страховщики, благодаря условиям совместного страхования, приняли участие в торгах на основе сотрудничества, заменив конкуренцию сговором и лишив муниципалитет возможности принять прочие конкурентные заявки и выбрать из них наиболее подходящую.

Чрезвычайно важным инструментом в предупреждении сговоров является сильное противодействие им по факту установления. Последние успешные антимонопольные расследования, такие как обсуждаемые во введении, показывают, что поставщики часто способны разрабатывать и реализовывать картельные схемы в целях ограничения конкуренции. Они так действуют, когда ожидаемая прибыль от участия в сговоре превышает ожидаемые убытки, связанные с раскрытием антимонопольного сговора. Следовательно, угроза суровых санкций может устранить желание участников, прежде всего, образовывать «аукционные ринги». Оказывающий сдерживающее воздействие эффект санкции зависит от двух факторов: ее абсолютного предела и вероятности ей подвергнуться. Поскольку закупщики не могут повлиять на предел государственных санкций, они могут увеличить ожидаемые потери, которые понесут участники картеля, когда их незаконная схема будет открыта и от них потребуют уплаты убытков. Второй способ для закупщиков повлиять на ожидаемые потери членов картеля состоит в повышении вероятности раскрытия и признания виновным картеля. Поэтому закупщики должны всегда сообщать антимонопольным органам о своих подозрениях относительно поведения фирм при подаче заявок. Некоторые примеры подозрительного поведения приведены в разделе ниже. Создавая репутацию непримиримого борца с картелями, покупатель может существенно снизить риск попадания в ситуацию сговора.

Другой вопрос состоит в том, должен ли закупщик добавлять «частные санкции» к тем, что обеспечиваются реализацией антимонопольного законодательства со стороны государства, когда антимонопольное расследование выявляет существующий картель. В частности, следует ли признанные виновными фирмы исключать из участия в будущих конкурентных закупках? Следует ли наказывать их, налагая дополнительные расходы или ограничения по баллам? Эти меры могут иметь высокий сдерживающий эффект. Однако они влекут необоснованные издержки, связанные с нарушением будущей конкуренции. Следовательно, закупщик должен рассматривать их, только если менее сдерживающие средства (например, судебные иски в связи с убытками) недоступны и только если преимущество от меньшего ожидаемого уровня сговора не перекрывается социальными издержками дезорганизованного рынка. Мы полагаем, что в большинстве развитых стран эти условия редко бывают удовлетворены, особенно если антимонопольный комитет не установил эффективной программы смягчения конкуренции [375] .

В 2000 г. ICA оштрафовал пять фармацевтических компаний за мошенничество в связи с подачей заявок на итальянском рынке радионепроницаемых веществ. Эти вещества представляют собой специализированные фармацевтические препараты, которые закупаются почти полностью итальянскими государственными больницами и местными органами здравоохранения (МОЗ) для их использования в радиологических обследованиях. Расследование было инициировано жалобой от МОЗ, в которой сообщалось о подозрительном сходстве цен, взимаемых всеми компаниями за неионные радионепроницаемые вещества для радиологического использования.

Таблица 14.1. Предоставленные скидки в тендерах с закрытыми заявками по радионепроницаемым веществам, 2000 г.

Довольно интересный пример этого подозрительного поведения приведен в табл. 14.1. В соответствии с итальянским законодательством, фармацевтические компании должны предлагать больницам и другим государственным учреждениям здравоохранения минимальную скидку в 50 % от розничной цены лекарства. В одном закупочном тендере, организованном МОЗ, пять компаний, некоторые из которых имели несколько видов продукции под различными коммерческими наименованиями, предложили очень разные скидки, которые варьировались от минимально требуемых законом (50 %) до более чем 66 %. Скидка в 50 % была предложена компанией с наименьшей розничной ценой, тогда как другие компании предложили более высокую скидку. Достаточно странно, что, применяя различные скидки, все компании в итоге запросили идентичную цену, которая фактически была максимальной ценой, которую они могли установить.