Как и в проблеме «актуального – потенциального», исследователи разделились на две большие группы. Одна группа исследователей определяет власть как свойство субъектов и отношений между ними; власть возникает в процессе взаимодействия субъекта и объекта, отражая способность субъекта оказать определенное влияние на объект. Другие рассматривают власть как принадлежность структур и институтов; субъекты и объекты власти при таком подходе выступают прежде всего в качестве носителей структурных ролей. Линии концептуального размежевания в обеих проблемах в значительной степени совпадают: плюралисты (политологи) более склонны связывать власть с акторами (действиями), тогда как социологи (элитисты) – со структурами; при этом на разных этапах развития эмпирических исследований власти в городских сообществах выбор концептуальных приоритетов был несколько иным.

В классических исследованиях 1950-1960-х годов, проводимых как в русле плюралистической, так и элитистской традиций, явно преобладал первый подход; как следствие, структурный фактор был недооценен. Для плюралистов акцент на действиях отдельных акторов полностью соответствовал их общим теоретико-методологическим ориентациям. Власть рассматривалась ими как отношение между двумя акторами, в котором один в состоянии изменить деятельность, сознание или установки другого. Она не заключена в позициях; последние лишь свидетельствуют о возможности акторов обладать соответствующими ресурсами. Тем самым в концепциях плюралистов структурный момент учитывался в основном опосредованно – в контексте анализа конфигураций ресурсов индивидов, групп и организаций, которые и выступали в качестве субъектов власти. Под влиянием критики со стороны оппонентов из элитистского и марксистского лагерей плюрализм (неоплюрализм) постепенно признал роль структурных факторов и обусловленное ими привилегированное положение бизнеса по сравнению с любыми другими социальными группами, его «структурную» и «инструментальную» власть (см. [Hicks, Lechner, 2005: 54–71; Lowery, Gray, 2004: 163–175]). Тем не менее локус власти по-прежнему оставался за пределами социальных структур, которые хотя и задавали общий контекст деятельности акторов городской политики, оставляли им возможность действовать в соответствии со своими преференциями и потому быть ответственными за результаты и последствия осуществления власти. В соответствии с этим власть концептуально отделялась от структурного влияния (контроля), который имеет место в тех случаях, когда актор не в состоянии изменить основные параметры ситуации и его поэтому нельзя рассматривать в качестве субъекта власти [121] .

В классических исследованиях власти, проведенных представителями элитистской традиции, власть также преимущественно рассматривалась как деятельностный феномен. Например, Хантер хотя и указывал на социальную природу власти («богатство, социальный статус и престиж обеспечивают постоянство власти»), специально подчеркивал, что власть как таковая заключена в людях и их взаимоотношениях [Hunter, 1953: 6]. Однако в целом элитисты (социологи) уделяли большее (по сравнению с плюралистами) внимание социальному окружению и структурным факторам, определявшим характер и специфику властных отношений. «Стратификационная теория власти» исходила из того, что конфигурация властных отношений определяется базовыми характеристиками социальной структуры, разделением на определенные классы и группы в иерархическом порядке. Тем самым властные отношения хотя и рассматривались сквозь призму взаимодействия акторов, в значительной степени объяснялись как производные социально-экономической системы, во многом предопределявшей концентрацию власти в руках небольших групп людей. Тот же Хантер предпочитал говорить о «структуре власти», делая акцент на том, что власть представляет собой «относительно постоянный фактор в социальных отношениях» [Ibid.] [122] .

В более поздних версиях элитизма власть все чаще определяется как сложный процесс, имеющий не только поведенческие, но и структурные (системные) формы существования. Например, Домхофф рассматривает социальную власть как господство одной группы или класса над другими, которое может проявляться в извлечении ими наибольших выгод из функционирования социальной системы [Domhoff, 1978: 127]. Аналогичного взгляда придерживается и У Митчелл, предлагающий определять власть не только в процессе принятия решений, но и через оценку совокупности благ, получаемых от системы: «те, кто обладают наибольшим количеством товаров, услуг и возможностей – это те, кто обладают наибольшей властью» [Mitchell, 1969: 114]. Идея включения выгоды как (самодостаточного) индикатора власти отражает стремление исследователей не ограничивать власть ситуационным уровнем – «победами» и «поражениями» на арене принятия решений, а обратить внимание на ее структурные проявления. В частности, широкое признание получила трехуровневая концепция власти, предложенная Р. Элфордом и Р. Фридлендом, в которой констатируется, что «власть находится в руках тех, кто регулярно получает выгоду от функционирования социальной, экономической и политической структур» [Alford, Friedland, 1975: 431]. Опираясь на нее, Домхофф предлагает считать в качестве равноправных три индикатора власти: 1) кто получает выгоду от функционирования социальной системы, 2) кто управляет важнейшими институтами и 3) кто побеждает при принятии важнейших решений [123] . Домхофф признает, что каждый из индикаторов заключает в себе «предпочтения» (bias) и может указывать на разные группы людей, претендующих на статус влиятельных. Поэтому задачу исследователя он видит в том, чтобы продемонстрировать, что выигрывают, управляют и побеждают представители одной и той же группы или класса, или же дать социологическое и историческое объяснение расхождениям, которые могут возникнуть между тремя уровнями или индикаторами власти [Domhoff, 1978: 129–130] [124] .

В других современных версиях элитизма власть также все чаще рассматривается как структурный феномен. Например, Т. Дай считает, что власть является «атрибутом не индивидов, а социальных институтов»; она заложена в институциональных ролях, носители которых приобретают контроль над важными ресурсами. Поэтому изучение власти должно фокусироваться на важнейших позициях, которые определяют потенциал занимающих их акторов [Dye, 1986:30]. Хотя он и подчеркивает, что властные отношения в городских сообществах не являются «миниатюрными версиями» национальной структуры власти в силу естественной ограниченности городской политики, тем не менее он рассматривает сообщества как социальные образования, связанные с определенным пространством. Важнейшим институтом, контролируемым местными элитами, является земельная собственность; поэтому структура власти в городе выстраивается вокруг институтов и акторов, деятельность которых ориентирована на интенсификацию использования городской недвижимости, а обладание соответствующими позициями практически обусловливает доминирование их носителей в городской политике [Ibid.: 30–32]. В целом в концепциях власти, используемых сторонниками теории «машин роста» (на которую в своих рассуждениях опирается Дай), структурному фактору отводится достаточно существенная роль, наглядно проявляющаяся в признании приоритета экономического роста над иными стратегиями городской политики, который, в свою очередь, предопределяет повестку дня и конфигурацию основных акторов.

Если развитие элитизма и плюрализма – мейнстрим подходов к изучению власти – сопровождалось общим повышением внимания к роли структурных факторов, то вектор марксистских исследований изменялся в обратном направлении. Для марксистов связь городской политики с классовыми отношениями и ее зависимость от функционирования центральных экономических, политических и идеологических институтов капиталистического общества с самого начала была очевидной. Городские политические институты рассматривались в качестве элемента государственной структуры, выполнявшей функции воспроизводства капиталистических отношений и поддержание существующего порядка. Структурный контекст определяет доминирование собственников в решении важнейших вопросов городской жизни; при этом роль главного инструмента реализации интересов имущих классов принадлежит центральным структурам государства, в которых и заложен основной властный потенциал. И хотя современные марксистские подходы к изучению власти становятся более гибкими (см. [Taylor, 1995: 248–267; Marsh, 1995: 268–287; Van den Berg, Janoski, 2005: 72–95]), а их аппликации в исследованиях городской политики – более разнообразными (см. [Geddes, 2009: 55–72; Kataoka, 2009: 73–88]), структурный фактор продолжает рассматриваться в качестве важнейшего основания власти.

Приоритет структурному фактору сохраняется и в исследованиях городской политики, выполненных в общем русле теории публичного выбора (см. [Forrester, 1969; Peterson, 1981]). В частности, в концепции П. Питерсона [Peterson, 1981] городская политика рассматривается как исходно ограниченная внешними экономическими факторами, которые существенно сужают политическое пространство города и спектр альтернатив, имеющихся в распоряжении ключевых акторов городской политики. Структурный фактор определяет главный коллективный интерес любого города – экономический рост, соответствующую повестку дня и конфигурацию политических приоритетов, которым, по сути, невозможно реально противостоять.

В целом же в изучении городской политики все большую популярность приобретают подходы, в которых реализуется ориентация на синтез структурных и деятельностных факторов в объяснении власти. Например, Дж. Молленкопф подчеркивает, что учет структурного фактора не должен сводить городскую политику к функции, производной от внешнего и прежде всего экономического фактора. Но при этом не менее важно избежать «возврата к волюнтаристскому плюрализму». Для этого он предлагает учитывать три взаимосвязанных уровня отношений: «1) как взаимоотношения институтов местной власти с социальными и экономическими условиями определяют их деятельностный потенциал, 2) как “правила игры” в местной политике формируют конкуренцию между группами интересов и акторами и создают возможности образования доминирующей политической коалиции, способной реализовать этот потенциал, 3) как экономические и социальные изменения и организация политической конкуренции обусловливают мобилизацию этих групп интересов» [Mollenkopf, 2007: 106].