Существенные различия между режимами имели место и в уровне формализации структуры власти: в Питтсбурге он был существенно выше, чем в Чикаго. АКРО – организация, ставшая неофициальным лидером городского сообщества и объединившая ключевых экономических субъектов – способствовала созданию многочисленных частных некоммерческих организаций, что в итоге привело к формированию на гражданской арене мощной корпоративистской структуры, направлявшей экономическое развитие города. В Чикаго наблюдалась иная картина. Мэр Ричард Дейли стремился избежать создания влиятельных институтов, которые могли бы стать его соперниками; связывая свое будущее с политической машиной, он строил свои отношения с бизнесменами на более неформальной основе, чем его коллеги в Питтсбурге. На уровне отдельных институтов степень формализации в Питтсбурге также была в целом выше, чем в Чикаго, что существенно сказывалось на характере лидерства в двух городах: в Чикаго ключевые акторы городской политики должны были иметь дело непосредственно с мэром, тогда как в Питтсбурге власть и ресурсы концентрировались в институтах, что объективно снижало значимость отдельных персон. Вследствие этого политическая система Чикаго содержала существенно больший потенциал нестабильности, а элиты более опасались и потому более сопротивлялись изменениям, усиливая ориентацию режима на социальный контроль.

Данные обстоятельства отразились на характере принятия политических решений. В Чикаго это процесс был более закрытым, чем в Питтсбурге: принципы участия граждан, зафиксированные в федеральном законодательстве, и запросы со стороны соседских организаций и политических активистов часто игнорировались, что усиливало потенциал конфликта. Корпоративистские тенденции в развитии режима в Питтсбурге сделали процесс принятия решений более коллективным и потому открытым. Сотрудничество акторов в кооперативном режиме, поддерживаемое принципом единогласного принятия решений в АКРО, обусловливало высокий уровень консенсуса в принятии решений [Ibid.: 49–50, 53–55, 60–61, 63–64, 138–139].

Таким образом, институциональная структура Питтсбурга была существенно более благоприятной для соседских организаций, стремившихся к инкорпорированию в режим. Акцент на создание институтов стимулировал формирование соседских организаций, ориентированных прежде всего на экономическое развитие. Поэтому вместо конфронтации с режимом соседства стремились к расширению его границ. В Чикаго режим был менее склонен к поддержке акторов, представлявших потенциальную угрозу власти политической машины, а в активности соседских организаций просматривалась опасность ослабления существовавшей территориальной системы управления. В этих условиях соседства вынуждены были принять логику борьбы, свойственную доминирующей в Чикаго электоральной арене [Ibid.: 139–140].

Несмотря на то что политическая культура в Чикаго и Питтсбурге опирается на общие социетальные основания, в ней, как и в других базовых характеристиках городских режимов, наблюдались заметные различия (см. табл. 3) [Ibid.: 140].

Таблица 3

Политическая культура: Чикаго и Питтсбург

В Питтсбурге успешное лидерство АКРО, сумевшей приобрести имидж «стоящей над политикой» и «действующей в интересах города», позиционировалось как пример гражданской позиции; институциональное устройство способствовало формированию отношений кооперации и консенсуса. Разумеется, конфликты и политические разногласия имели место; однако в целом преобладала ориентация на адаптацию и компромисс, дававшая возможность устойчивого сосуществования многочисленных организаций. В этих условиях включение соседских организаций не воспринималось как угроза режиму и власти элит. В Чикаго приоритет политических целей сформировал восприятие политики как материального обмена с очевидными элементами фаворитизма и атмосферой цинизма и недоверия. Вследствие этого любая реформа представлялась прежде всего как попытка вознаграждения новых «друзей» и наказания «врагов», что делало крайне затруднительным мобилизацию в поддержку серьезных структурных изменений в системе. Кроме того, модель политики как обмена стимулировала скорее индивидуалистические, чем коллективистские ориентации и тем самым ставила соседские организации в сложную ситуацию: если в Питтсбурге они воспринимались неотъемлемой частью гражданской жизни, то в чикагских СМИ их нередко изображали как «бесполезных обструкционистов»; при этом возможность быть «вне политики» и действовать в коллективных интересах практически не допускалась. Противодействие политической машины любым не входящим в нее акторам воспроизводило отношения противоборства между соседствами и местными структурами власти; недоверие и цинизм особенно усиливались, когда отношения развивались в плоскости электоральной политики.

Политическая культура во многом определяла то, что дозволено или не дозволено соседским организациям в городской политике, тем самым диктуя приемлемую для них тактику. В Питтсбурге было не принято действовать конфронтационно или жестко педалировать темы, вызывающие серьезные разногласия; некоторые потенциально конфликтные проблемы, связанные с расовым фактором или вопросами перераспределения, были фактически табуированы, и соседские организации не имели серьезных шансов их продвигать. В Чикаго тактический диапазон был значительно шире. Однако и здесь попытки изменить действующие паттерны власти наталкивались на серьезные культурные ограничения [Ferman, 1996: 140–142].

Собственно анализ роли соседских организаций Ферман осуществляет в контексте рассмотрения возможностей и перспектив усиления «прогрессивной» составляющей городской политики и (или) установления режима, в котором экономический рост не станет всеобъемлющей стратегией. Наиболее широкие возможности для реализации целей соседств и представляющих их организаций складываются в «прогрессивных» режимах; в других режимах они, как правило, скромнее и при этом могут заметно различаться. Хотя режимы в Питтсбурге и Чикаго и являлись режимами одного типа, у соседских организаций Питтсбурга условия деятельности были более благоприятными, чем у соседских организаций Чикаго, а сам режим в Питтсбурге считался более «прогрессивным», чем режим в Чикаго [440] .

Формирование режимов, альтернативных режиму развития, обусловлено тем, что при всей внешней привлекательности политики развития она часто не учитывает интересов многих групп населения города. Ферман отмечает, что восприятие планов реконструкции и обновления города соседствами может существенно отличаться от его презентации инициаторами проектов. Ликвидация трущоб и создание деловых центров повышают ценность отдельных территорий и делают город привлекательным для среднего класса и бизнеса. Однако в глазах бедных горожан и рабочего класса обновление означает снос дешевого жилья ради строительства дорогих апартаментов и коммерческих зон; выгоды от обновления территории для них подчас сомнительны, а издержки – очевидны. При этом многие жители города начинают все более осознавать, что процесс принятия решений по развитию тех или иных территорий города явно благоволит влиятельным привилегированным группам. Соседства, особенно небогатые, в их число обычно не входят, что создает потенциал недовольства и стимулирует их оппозицию «машинам роста» [Ibid.: 65].

Роль соседских и других групп и организаций как факторов, определяющих характер городской политики и специфику режима, может быть существенной. Ферман подчеркивает, что хотя политэкономическая структурная составляющая (федерализм, глобальная капиталистическая экономика и др.) и накладывает жесткие ограничения на политику города, в ней остается достаточный простор для выбора альтернатив и движения в сторону реформ: в одних городах проводится сильная распределительная политика и ставятся под сомнение выгоды неконтролируемого роста, в других – нет [Ibid.: 2]. Потенциал и перспективы прогрессивной политики во многом зависят от того, насколько оппоненты роста организованы, активны, успешно сотрудничают между собой и могут обеспечить распространение «прогрессивной» идеологии в общности.