Посадские и волостные общества издавна имели свои выборные органы, старост и сотских. Со второй половины XV в. эти выборные земские власти становятся все более деятельными участниками местного управления и суда. Земские власти или специально выбранные местными обществами «судные мужи», «добрые люди», «лучшие люди» участвовали в суде наместников и волостелей. Как знатоки местных юридических обычаев и защитники интересов местных обществ они должны были «в суде сидети и правды стеречи».

Судебник 1497 г. установил общее правило, по которому на суде кормленщиков должно быть «старосте и лутчим людем; а без старосты и без других людей суда наместником и волостелем не судити». То же правило подтверждалось рядом уставных грамот, данных отдельным местным обществам. Судебник 1550 г. устанавливал обязательное присутствие в наместничьем суде старост и лучших людей, целовальников или судных мужей и повторял предписание: «А без старосты и без целовальников суда не судити».

В XVI в. постепенно осуществлялась реформа местного суда и управления. Сначала из рук наместников и волостелей изъяли суд по тяжелым уголовным преступлениям («разбойные, татиные и убивственные дела»), которые были переданы в руки избираемых местными обществами губных старост и их помощников – губных целовальников.

Губные старосты избирались из дворян и детей боярских всем населением, включая крестьян. Губные целовальники избирались из среды тяглых (посадских и сельских) людей. Губным старостам подчинялись также выборные низшие полицейские агенты – сотские, пятидесятские и десятские.

При Иване IV в 1555 г. правительство решило отменить кормления, заменив наместников и волостелей выборными земскими властями, «излюбленными» старостами и земскими судьями, которым поручался суд по всем делам (уголовным и гражданским) и все местное управление. Вместо кормов и пошлин, уплачиваемых прежде наместникам и волостелям, посадские и волостные люди должны были теперь платить денежный «оброк» в царскую казну. Правительство назначало для каждого округа лишь общую сумму, подлежащую уплате оброка, а посадские и крестьяне должны были сами распределять налог «меж себя»: «по животам, и по промыслам, и по пашням, и по угодьям», т. е. в соответствии с имущественной состоятельностью каждого дворохозяина.

Таким образом, установленная реформами XVI в. выборная служба получила характер натуральной государственной повинности, возложенной на население.

Наиболее важными из упомянутых реформ стали губная реформа в 30-е гг. XVI в. и земская реформа 1555–1556 гг. В результате выборные «излюбленные» люди стали заниматься государственными делами:

– губные избы – судебно-полицейскими функциями;

– земские избы – раскладом, сбором и доставкой в Москву различных податей, рассмотрением в судебном порядке всех гражданских и второстепенных уголовных дел черносошных крестьян и посадских, а также некоторыми полицейскими функциями.

В состав губных изб входили губной староста (избирался из местных дворян) и старосты, десятские, «лучшие люди». Позднее состав изб изменился: в их аппарат вошли целовальники из среды крестьян и верхушки посадских людей и губной дьяк.

В состав земских изб входили выборные из черносошных крестьян и посадских людей, «излюбленные головы» (старосты), «лучшие люди» (земские судьи или целовальники), земский дьяк.

В XVII в. вся власть на местах постепенно сосредоточивается в руках воевод. Земские и губные учреждения формально сохранялись, но теряли свою самостоятельность, превращаясь в исполнительные органы приказного воеводского управления.

Следует подчеркнуть, что установление выборной администрации взамен кормлений косвенно вызывалось реорганизацией служилого класса. Введение поместной системы отняло у кормлений прежнее значение средств материального обеспечения служилого класса. В то же время их дальнейшее существование должно было отрывать служилых людей от возложенной на них ратной службы. Организация земского самоуправления и мотивы его введения непосредственно примыкали, таким образом, к общей системе государственных преобразований XV–XVI вв.

Военная реформа разделила всех служилых людей на две категории: служилые «по отечеству» (бояре и дворяне) и служилые «по прибору» (т. е. наемные за деньги). Созданные еще при Василии III отряды пищальников в 1550 г. преобразовались в стрелецкое войско, служившее за денежное жалованье. Это – первое на Руси регулярное войско. Для служилых людей по отечеству было написано Уложение о службе, по которому упорядочивалась служба дворян и бояр.

Дворянин мог начинать службу с 15 лет и передавать ее по наследству. По призыву царя он обязан был являться на службу «конно, людно и оружно» (т. е. на коне, с вооружением и боевыми холопами). За неявку или уклонение от службы его подвергали телесному наказанию, а земли, ему принадлежащие, могли быть конфискованы. Вспомогательную службу (дорожные, обозные и фортификационные работы) несло ополчение из государственных крестьян и посадских людей.

Основное ядро войска составляла поместная конница. Конные дворянские полки формировались из уездных служилых отрядов, которые являлись в сборные пункты «конны, людны и оружны».