5. Трудности определения российской системы правления. В современной российской юриспруденции ее определяют совершенно по-разному – как дуалистическую (президентско-парламентскую), президентскую и суперпрезидентскую. На деле данная форма правления, имея черты всех трех, не соответствует полностью ни одной из них. В отличие от классической дуалистической системы, в ней отсутствует полноценная парламентская ответственность правительства. В отличие от президентской – не действует жесткий механизм разделения властей (президент США не может распустить Конгресс, в то время как российский президент может распустить Думу). Не является она и сверхпрезидентской, поскольку последняя (в странах Латинской Америки) включает трактовку разделения властей, свойственную для президентской системы, дополняя ее значительными указными прерогативами президента (последние, однако, менее значимы, чем у российского президента, поскольку указы становятся законом только в случае их последующего одобрения Конгрессом). Наконец, российская модель не соответствует и формуле дуалистической монархии, поскольку она предполагает контрассигнацию указов главы государства – конституционного монарха. Именно поэтому российскую систему определяют обычно как «гибридную» или «переходную».

Таким образом, при внешнем сходстве со смешанной системой французского образца, российская форма правления представляет, несомненно, ее более авторитарную трактовку.

Центральная проблема сравнения – вопрос об ответственном правительстве в дуалистической системе. В отличие от парламентских и президентских систем, дуалистические системы (Веймарская республика, Пятая республика во Франции) фиксируют двойную ответственность правительства – перед президентом, но одновременно – перед парламентом, вотум недоверия со стороны которого ведет к отставке правительства (или роспуску парламента президентом с последующим формированием нового правительства). В дуалистических системах (как с республиканской, так и монархической формой правления), следовательно, присутствует конституционная ответственность правительства перед парламентом, хотя иногда она приобретает очень ограниченный характер (особенно в системах, интерпретируемых как мнимый конституционализм, где глава государства выведен по существу из-под конституционного контроля). С возможностью различных интерпретаций конституции связана общая нестабильность дуалистических систем в мире, которые могут эволюционировать как в направлении парламентского режима, так и авторитарных форм президентского режима.

1. В предложенной сравнительной перспективе важен ответ на следующие общие вопросы: должна ли эта ответственность правительства рассматриваться как единая или как два различных вида ответственности (перед парламентом и президентом); следует говорить о коллективной ответственности правительства или индивидуальной ответственности министров (ее реализация выступает в виде отставки кабинета в целом либо отдельных его членов); как должен выглядеть вотум недоверия (конструктивный или деструктивный), наконец, в какой степени позиция правительства и премьер-министра должна рассматриваться как единая (означает ли отставка председателя правительства отставку правительства в целом).

2. Во Франции решение этих вопросов проделало определенную эволюцию. В процессе редактирования проекта Конституции Пятой республики прослеживалась тенденция роста полномочий президента (глава армии, промульгация законов и подписание декретов, полномочия в чрезвычайных условиях). Сюда относится трактовка назначения премьер-министра как включающая и право его отзыва президентом. Центральной темой дебатов в этой связи стал вопрос об отношениях президента и правительства, в частности вопрос о возможности для президента смещать премьер-министра. В дальнейшем (особенно с принятием важных конституционных поправок 90-х гг. ХХ в.) [449] система эволюционировала в направлении парламентаризма – расширения полномочий премьер-министра за счет соответствующего ослабления полномочий президента. Этому способствовали конституционные поправки, отменившие существенные ограничения парламентаризма предшествующего периода (жесткая трактовка «рационализированного парламентаризма»), развитие роли политических партий, а также институт контрасигнатуры [450] . Таким образом, в действительности формальная ответственность премьер-министра перед Национальным собранием заменила реальную ответственность перед президентом республики, существовавшую с 1959 до 1986 г.

3. В России такой эволюции не было. Распространенный в российской юридической науке тезис об отсутствии принципиальных отличий российской формулы ответственности правительства от других президентских и полупрезидентских систем – не выдерживает критики.

Во-первых, российская конституция, комбинируя нормы конституций Франции и США, противоречива в решении этого вопроса: она сочетает элементы ответственности, присущие различным системам: с одной стороны Государственная Дума дает согласие на назначение председателя правительства, что является элементом его парламентской ответственности (п. 1 ст. 111), с другой – закрепляет возможность единоличного решения президентом вопроса об отставке правительства, что является элементом президентской системы (п. 2 ст. 117).

Во-вторых, она двусмысленна в регулировании отношений парламента и правительства. Дума, как известно, может троекратно выразить недоверие председателю правительства, однако это не влечет его автоматическую отставку. Президент в праве на выбор – отправить правительство в отставку или распустить саму Думу (что является для нее сдерживающим фактором самосохранения) (п. 4 ст. 111). В России и большинстве постсоветских стран с формально смешанной формой правления отдельные министры несут ответственность только перед президентом, но не перед парламентом. Отставка министров, губернаторов и других высших чиновников возможна по разным мотивам, объединенным выражением которых служит неопределенная формула об «утрате доверия» со стороны главы государства. Отсутствие полноценного правового регулирования этих вопросов – чрезвычайно опасная ситуация для перспектив демократии. Парламентская ответственность правительства оказывается фикцией [451] .

В-третьих, конституция неопределенна в соотношении юридической и политической ответственности правительства перед президентом. Неясно, что должно произойти, если правительство принимает решение о своей отставке, а президент решает отклонить ее – вопрос, не имеющий юридического, а только политическое решение. Остается неясным, идет ли речь о коллективной ответственности правительства (на что указывают положения закона «О правительстве РФ», интерпретирующего его как коллективный орган) или индивидуальной ответственности членов правительства (соответственно, имеется в виду автоматическая отставка всего кабинета или отдельных министров) [452] . Далее, председатель правительства может по собственной инициативе поставить перед Думой вопрос об ответственности правительства (ч. 4 ст. 117), однако не определено, в какой мере он выражает при этом коллективную волю правительства, а в какой свою собственную и каковы, следовательно, должны быть его действия, если правительство большинством голосов примет обратное решение. Наконец, неясно, каким образом реализуется ответственность правительства, обязанного (согласно ст. 116) сложить полномочия перед вновь избранным президентом, если последний еще не вступил в должность? В целом все эти вопросы демонстрируют не только отсутствие реальной парламентской ответственности правительства, но и непрозрачность механизмов его ответственности перед президентом.

В-четвертых, следует учитывать опыт функционирования российской системы. В период доминирования оппозиции в Думе (при Ельцине), она не могла остановить принятия его законодательных инициатив (которые проводились указами), добиться отставки правительства или осуществить импичмент президенту. «Коалиционные правительства», о которых говорят аналитики, вообще являются атрибутом парламентских, а не президентских систем, что не позволяет, в частности, говорить о выходе из правительственного кризиса 1998 г. путем формирования коалиционного правительства, а тем более делать вывод о «решающей роли думского партийного большинства» в его формировании. Все разговоры о существовавших якобы в России элементах «коалиционного» правительства Черномырдина или парламентской «ответственности» правительства Примакова – иллюзия, выдающая меняющийся баланс политических сил за конституционно закрепленные процедуры. Конституционный суд в самых спорных случаях (типа указов, инициировавших войну в Чечне, отставку генерального прокурора или введения федеральных округов с последующим фактическим назначением губернаторов) практически всегда исходил из установки о конституционности указов и решений президента, апеллируя к его функции гаранта конституции.