Развитие славянофильства в XIX веке сопровождается стремлением подтвердить древнее право предков на непосредственное обращение к государю: вплоть до убийства Александра II в 1881 году подданные, желавшие этого, могли передать свои жалобы царю, гулявшему каждый день в один и тот же час вдоль Дворцовой набережной Санкт-Петербурга {47} . Кроме того, если Петр I запретил каким бы то ни было образом оспаривать решения Сената, Александр I (1801–1825) дарует, начиная с 1810 года, всем своим подданным право обращаться с «прошением на Высочайшее Имя». Дворянство и его организации обладали этим правом уже с 1775 года. Отделенная от конторы генерал-рекетмейстера при Сенате в январе 1810 года Комиссия по принятию прошений на Высочайшее Имя [17] , или Канцелярия прошений, становится полноправным государственным институтом в январе 1835 года {48} . Комиссию возглавляет статс-секретарь по принятию прошений. Эти жалобы и прошения в обязательном порядке должны были быть подписаны — с указанием чина, имени и адреса жалобщика. Закон запрещал доносы, но допускал, чтобы «прошение или жалоба содержали указания на то или иное злоупотребление». Эти сведения затем передавались в те центральные учреждения, в ведении которых находилась проблема, или даже в III отделение. Канцелярия могла запросить документы у других ведомств. Число таких ходатайств, хотя и не может быть установлено точно, было тем не менее довольно значительным: об этом можно судить по более чем 20 000 ходатайств, ежегодно подававшихся в конце 1880-х годов {49} .

В конце XIX века это ведомство становится предметом яростных дискуссий {50} между сторонниками типа государства, сохраняющего традиционные черты самодержавия — славянофилами, и теми, кто отстаивал путь развития государства в направлении, заданном реформой законодательства 1864 года [18] . Рассматривается вопрос об упразднении комиссии, поскольку новый правовой порядок, возникший после реформы, расходился с традиционным функционированием монархии, где за царем было последнее слово. Отныне на вершине судебной пирамиды находился Сенат. Именно он являлся последней судебной инстанцией для всех процедур. Сторонники реформы хотели в связи с этим упразднить Канцелярию прошений, которая давала возможность обойти новые юридические институты.

В ответ на требования модернизации судебной системы, сторонники сохранения права на прошение призывают обратиться к истории. Новый руководитель Канцелярии, Сипягин, мечтает превратить ее в «учреждение, где всякий человек мог бы просить у государя высшей правды, высшего суда в тех случаях, когда правда житейская побеждается правдой формальной, дух закона — его буквой. Сипягину, очевидно, вспоминался старый институт челобитных, когда последний холоп мог просить у государя защиты даже против могущественного обидчика» {51} . Славянофилы требуют сохранения и усиления этого института — во имя всевластия самодержца, которое ничем не может быть ограничено.

В результате Канцелярию не упразднили, но ее сторонникам не удалось добиться и желаемого расширения полномочий. Эта дискуссия позволяет увидеть, какое значение придавалось прошлому в этот кризисный момент: ограниченное и забюрократизированное в течение уже многих веков право на прямое обращение к царю продолжает восприниматься как традиционная черта российской власти. Здесь, однако, следует сделать одно уточнение: между 1895 и 1898 годами 76,4% прошений были поданы дворянами или чиновниками, а крестьянами лишь 3,4% {52} . Прошения не были, следовательно, массовым явлением, глубоко укорененным в недрах общества. Их содержание делает относительной также значимость подобных обращений: они касаются далеко не всех сторон жизни, а в основном судебной и налоговой сферы. В большинстве случаев речь идет о том, чтобы опротестовать решения, принятые судами или центральными ведомствами {53} .

Таким образом, мы видим, что в России XIX века противостоят друг другу две тенденции: сохранение Канцелярии прошений свидетельствует о желании вернуться к «истокам». С другой стороны, ряд деятелей проповедуют последовательную модернизацию государственных институтов страны. Так, одновременно с этими размышлениями об обращении к царю можно наблюдать зарождение административной юстиции в России. Опирающаяся на французский и немецкий опыт, она формируется вслед за масштабными административными реформами 1860 и 1870-х годов. Эта юстиция имеет два уровня: первый, губернский, и второй, центральный {54} . Между 1870 и 1890 годами в каждой губернии Российской империи создаются от десяти до четырнадцати структур, специализирующихся на обработке жалоб на деятельность административных учреждений {55} . Существуют комиссии [19] по сельским и городским вопросам, где можно оспорить решение того или иного органа местной администрации: по крестьянским вопросам, по промышленности, по налогу на ремесленников, по военной службе.

Председателем таких комиссий является обычно губернатор, и они, как правило, состоят из представителей администрации (вице-губернатор, председатель окружного суда, предводитель дворянства) и из специалистов в тех областях, к которым относятся жалобы {56} . Эти комиссии образуют низшую ступень системы, что не означает их близости к населению. Они не имеют нормативной базы, на которую могли бы опереться, и работают далеко не идеально: принцип их формирования не гарантирует от предвзятости (часто губернатор является и судьей, и одной из сторон). Кроме того, участие в работе таких комиссий имеет добровольный характер, что не добавляет усердия их членам {57} .

Жалобщики, недовольные решениями таких комиссий, могут обратиться ко второму уровню системы — Сенату, а точнее к его Первому департаменту. Этот департамент рассматривает вопросы, связанные с налогами, с опротестованием решений, с неоправданно низким жалованьем и др. Однако система работает медленно, она очень забюрократизирована и в целом мало кому известна. В итоге весьма небольшое число людей использовали такую возможность протеста. Тем не менее это была первая реальная попытка предоставить жителям Российской империи легальную возможность подать жалобу на действия администрации и ее представителей без заведения уголовного дела. Обращение к царю и его личному суду, хотя и сохраняется, но не является теперь единственным способом добиваться справедливости. При создании подобных структур в России ориентировались на административное судопроизводство в Западной Европе, в частности на пример Франции. Со времен Французской революции суд над административными органами был иным, нежели над частными лицами. Эта структура, на вершине которой находился Государственный Совет (Conseil d'Etat), вероятно, и послужила образцом для российских реформ.

Несмотря на предпринятые премьер-министром Столыпиным, (1906–1911), последующие попытки реформ, так и не доведенные до конца, система — в этом своем несовершенном виде — дожила до революции 1917 года. Но юридические основания, по которым действия администрации могли быть опротестованы иначе, чем в уголовных судах или напрямую перед руководителем государства, были тем не менее заложены.

Предсказания Ленина относительно исчезновения «наивной» формы обращения к власти в результате кровавого воскресенья оказались ошибочными. Можно предположить, что февральская революция 1917 года искоренит эту практику, упразднив царя. Но случилось иначе. На деле место царя занимает государство, и население обращается к его представителям. Солдаты 1917 года завалили Центральный исполнительный комитет (ЦИК, первая сессия) и Петроградский Совет письмами протеста. С марта по октябрь 1917 года, они направили в эти инстанции от 18 000 до 20 000 писем, которые являются частью более общего потока (от 60 000 до 65 000 писем {58} ). В этот момент представление о новой власти было достаточно размытым: если письма и адресовались государству (организации, которая «в настоящий момент находится во главе свободной России»), то точного представления о том, какова природа этого государства, не было {59} .