Возвращаясь к ст.109 ГК РСФСР 1964 г., обратим внимание, что адресатом данной нормы выступал только застройщик – гражданин, и данная норма была рассчитана на объект – жилой дом (дача). Соответственно, данная норма не распространяла свое действие на юридических лиц и не имела отношения к нежилым строениям, что, однако, не означает, что с самовольным строительством таких лиц и таких объектов борьба не велась. Указанный пробел восполняли Инструкция «О порядке регистрации строений в городах, рабочих, дачных и курортных поселках РСФСР», утвержденная приказом Минкоммунхоза РСФСР от 21 февраля 1968 г. № 83 [53] , § 15–16 которой, говоря о самовольно возведенных строениях, не разграничивали субъектов, их построивших, равно как и назначение таких строений, а также Указ Президиума ВС РСФСР от 1 декабря 1977 г. «Об ответственности за самовольное возведение гражданами хозяйственных и бытовых строений и сооружений» [54] , в соответствии с которым такие строения по решению исполнительного комитета районного (городского) Совета народных депутатов подлежали сносу гражданами, осуществившими самовольное строительство, или за их счет.

Таким образом, следует констатировать, что в 1964 г. законодатель изменил подход к правовым последствиям самовольного строительства, исключив уголовное и административное преследования лиц, осуществивших такое строительство, и направив оценку таких последствий исключительно в русло гражданского законодательства.

Вместе с тем, оценивая самовольное строительство не иначе как с позиции совершения лицом правонарушения, законодатель не допустил возникновение права собственности у самовольного застройщика в отношении объекта, полученного в результате такого строительства, установив в виде общей санкции к правонарушителю снос самовольно построенного объекта, хотя и расположил соответствующую норму (ст.109) в гл.11 ГК РСФСР 1964 г., посвященной личной собственности. В целом такое законодательное решение в полной мере согласуется с содержанием данной главы Кодекса, которая, установив, что «в личной собственности граждан может находиться имущество, предназначенное для удовлетворения их материальных и культурных потребностей» (ст.105), тем не менее, ограничила как количественные, так и качественные пределы такого имущества: не более одного жилого дома (части жилого дома) на семью [55] .

Нельзя не отметить, что помещение ст.109 в главу ГК РСФСР 1964 г., содержащую нормы именно о личной собственности, видимо, все-таки, и послужило предпосылкой последующего развития гражданского законодательства в этом направлении, начиная с закрепления ныне действующей ст.222 ГК РФ в главе Кодекса, посвященной приобретению права собственности.

Что касается переустройств и перепланировок жилого помещения, то впервые на законодательном уровне им было уделено внимание в Жилищном кодексе РСФСР 1983 г. [56] , ст.84 которого установила, что переустройство, перепланировка жилого помещения и подсобных помещений могут производиться только в целях повышения благоустройства квартиры и допускаются лишь с согласия нанимателя, совершеннолетних членов его семьи и наймодателя и с разрешения исполнительного комитета местного Совета народных депутатов. Данная норма также императивно устанавливала, что наниматель, допустивший самовольное переустройство или перепланировку жилого или подсобного помещения, обязан за свой счет привести это помещение в прежнее состояние, не допуская иного варианта развития событий.

Как обоснованно отмечает О.В. Сахно, «норма указанной статьи не содержала определений переустройства и перепланировки жилья, тем более неясными оставались порядок и условия проведения работ в указанных целях» [57] . Данный пробел в некоторой мере восполнил принятый подзаконный нормативный правовой акт – Правила пользования жилыми помещениями, содержания жилого дома и придомовой территории в РСФСР, утвержденные постановлением СМ РСФСР от 25 сентября 1985 г. № 415 [58] . Согласно данным Правилам в случае невыполнения требования по приведению самовольно переустроенного (перепланированного) жилого помещения в прежнее состояние указанные работы производились жилищно-эксплуатационной организацией, а стоимость работ в зависимости от ее размера взыскивалась в установленном порядке на основании исполнительных надписей органов, совершающих нотариальные действия, либо в судебном порядке.

Таким образом, различая на законодательном уровне самовольное строительство и иные самовольные действия по изменению уже построенных объектов недвижимости, законодатель, тем не менее, относился резко отрицательно как к одному, так и второму указанным явлениям, исходя из их незаконности, в основе которой лежало совершение данных действий без получения необходимых разрешений.

Вместе с тем после распада СССР в России был принят Закон РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» [59] , согласно ст.6 которого собственник недвижимости в жилищной сфере либо ее части имел право в порядке, установленном законодательством, владеть, пользоваться и распоряжаться ею, в т. ч. сдавать в наем, аренду, отдавать в залог, в целом и по частям, продавать, видоизменять, перестраивать или сносить, совершать иные действия, если при этом не нарушались действующие нормы, жилищные, иные права и свободы других граждан, а также общественные интересы.

Несмотря на последние ограничения, по сути, если называть вещи своими именами, указанный Закон предоставил собственникам объектов недвижимости практически неконтролируемую возможность по изменению принадлежащих им недвижимых вещей.

Процедура и порядок совершения действий по переустройству, перепланировке, переводу объектов недвижимости регламентировались на местном уровне. В частности, в Омской области действовало Решение Омского городского Совета от 20 марта 1996 г. № 160, которым были утверждены «Положение о порядке перевода жилых помещений в нежилые» (приложение № 1) и «Положение о порядке перепланировки жилых и нежилых помещений» (приложение № 2) [60] . При этом, например, и.2 указанного Решения запрещал размещение в жилых помещениях жилого фонда предприятий, учреждений, организаций без предварительного перевода помещения в нежилое, что вступало в противоречие с процитированной выше нормой Закона РФ от 24 декабря 1992 г. № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики».

Такое законодательное регулирование рассматриваемых отношений явно не может быть признано допустимым и, полагаем, может быть объяснено лишь теми историческими событиями, которые происходили в стране в рассматриваемом периоде: смена экономических формаций в совокупности с отсутствием четкой правовой базы, регламентировавшей отношения собственности.

Тем не менее действующий ЖК РФ концептуально закрепил сформированный ранее, в ЖК РСФСР 1983 г., подход к переустройству и (или) перепланировке жилых помещений в части разрешительного порядка осуществления таких действий и приведения жилого помещения в прежнее состояние в случае неполучения указанного разрешения (в свете изложенного указанное может быть расценено только положительно), предусмотрев, однако, и иные правовые последствия самовольного осуществления указанных действий, о которых речь пойдет ниже, в гл. З настоящей работы.

В завершение анализа истории гражданско-правового регулирования отношений, связанных с самовольным созданием или изменением объектов недвижимости, могут быть сделаны следующие выводы.

1. В дореволюционный период развития российского государства законодательство провозглашало традиционный классический римский принцип суперфиция, в соответствии с которым владелец земельного участка имел полное право на все, находящееся на его поверхности, а потому о правах самовольного застройщика речи даже не шло. В указанный период появляются первые правила строительства, за несоблюдение которых взыскивался административный штраф, а само самовольное строительство расценивалось как административное правонарушение. Какие-либо самовольные действия, связанные с изменением существующих объектов недвижимости, законодателем того времени не выделялись по причине повсеместного преобладания именно первичной застройки территорий.