Мировая дипломатическая система [277]

Например, на уровне «Надгосударственной дипломатии» было привычным использование стратегии «Многосторонней дипломатии» (англ. Multilateral Diplomacy), «Дипломатии конгрессов [278] » (англ. Summit Diplomacy) и «Парламентской дипломатии» (англ. Parliament Diplomacy). [279] Кроме того, на этом уровне осуществляли деятельность главы государств, политические лидеры и дипломаты с признанным опытом и большими полномочиями, что требовало исключительного дипломатического протокола в организации совещаний, безопасности и подбора персонала. На среднем уровне дипломатии государства действовали через посольства, консульства, делегации, дипломатические представительства, дипломатических агентов, а также через национальные предприятия, военные базы, министров иностранных дел, в частности для применения таких стратегий, как: «Двусторонняя дипломатия», «Дипломатия прямого набора», «Публичная дипломатия» и «Гражданская дипломатия»; не считая того, что государства использовали другие методы: открытие посольств и консульств, официальные визиты политических лидеров, дипломатические аудиенции, дипломатическую переписку, проведение консультаций послов, объявление персон «нон-грата» и другие многочисленные механизмы, насчитывающие уже более чем трехтысячелетнюю историю и регулируемые строгим протоколом. На данном уровне государства наделяют немалыми долями суверенитета административные центры посольств для их эффективного функционирования, поскольку в отличие от послов и дипломатов в наднациональных организациях, посольства являются более «недолговечными». [280] Если бы государства не делали этого, то под угрозой оказалось бы активное участие государств в наднациональных организациях, отвечающих за установление дипломатических отношений с другими государствами. Посольства являются основным административным центром, подтверждающим суверенитет государства за пределами его территории. Когда политические элиты предоставляют долю суверенитета посольствам, за последними закрепляется статус институционального представительства и принцип экстерриториальности. Другими словами, обеспечить представительство посольства – значит обеспечить представительство государства за пределами своих границ так, что ни одна юрисдикция иностранного государства не сможет оказать влияние на это представление. [281]

Между тем, на низшем уровне субгосударственной дипломатии государства вовлечены в реализацию новых дипломатических стратегий, при этом не важно каких – эффективных или нет. На этих уровнях нецентральные правительства также ведут активную международную деятельность. Этот факт доказывает то, что в начале XX века на международной арене наравне с государственными деятелями активно выступали и негосударственные представители. [282] Нецентральные правительства ворвались на международную арену в поисках решения локальных проблем, связанных с региональной политикой, темами, вынесенными за пределы международных отношений, а также интересов министерств иностранных дел государств. [283]

Согласно Дэвиду Крикмансу и Мануэлю Дурану, субгосударственная дипломатия прошла три фазы развития или, по-другому, три исторические волны. Первая волна прошла в 80-е годы ХХ века, когда многие нецентральные правительства пытались привлечь прямые иностранные инвестиции посредством собственных инициатив, используя свою культуру и самобытность для перехода на международный уровень. [284] Эти инициативы зачастую носили характер «ad hoc» (латинская фраза, означающая «к этому, для данного случая, для этой цели»); в результате чего достигнутое количество политических связей было ничтожно мало, несмотря на осуществляемую активную деятельность и прилагаемые усилия.

Вторая волна прошла в 90-е годы ХХ века, когда нецентральные правительства некоторых европейских стран создали ряд институтов и учреждений, которые осуществляли дипломатическую деятельность, дополняющую или проходящую параллельно с внешней политикой своих государств, а также установили международные отношения с нецентральными правительствами других стран.

Третья волна происходит в наше время. Нецентральные правительства стремятся развиваться в непрерывной вертикали, что представляет собой стратегическую переориентацию, вызванную новыми геополитическими и функциональными приоритетами, при которых каждое решение и предпринятый шаг должны быть максимально плодотворными. [285] Тем не менее, Винсент Торрихос считает, что появление субгосударственной дипломатии не должно сводиться только к экономическим факторам, а оно также имеет и политические мотивы; нецентральные правительства получили преимущества, выступая в качестве посредников в государственных и частных ассоциациях – это позволило им создать партнерские отношения с другими иностранными нецентральными правительствами, имеющими лучшие возможности для развития. По словам Торрихоса, эту стратегию нецентральных правительств можно назвать «Дипломатией центробежной силы» (исп. Diplomacia Centr'ifuga). Нецентральные правительства пытались уйти от контроля центральных органов исполнительной власти, тем самым показывая свою способность действовать самостоятельно в решении своих политических, экономических и культурных потребностей. [286] Ной Корнаго утверждает, что субгосударственная дипломатия выходит на международный уровень благодаря политической адаптации нецентральных правительств, которая явилась результатом приобретенного опыта, знаний и проявляемой гибкости перед постоянно меняющимися мировыми тенденциями. [287]

Однако самой важной особенностью нецентральных правительств стала возможность участвовать в международных делах, не имея при этом определенной доли суверенитета своих государств. Во-первых, были случаи, когда государство поддерживало международную деятельность своего нецентрального правительства и наделяло его долей государственного суверенитета для осуществления юридически корректного взаимодействия с другими иностранными нецентральными правительствами и, возможно, даже другими государствами. Такие политические отношения, когда нецентральные правительства самостоятельно работают над созданием своих собственных дипломатических структур и механизмов, получивших название «Учредительная дипломатия» (англ. Constituent Diplomacy), могут представлять угрозу как для центральных органов исполнительной власти, так и нецентральных правительств. Например, центральные органы исполнительной власти, поддерживающие такие инициативы, не могли обеспечить полный контроль над действиями нецентральных правительств и последствиями, которые могут вызвать резонанс на международном уровне. По этой причине центральные органы исполнительной власти тщательно анализируют свои приоритеты и политическую позицию по отношению к инициативам своих нецентральных правительств в области международной политики, к используемым ими механизмам и средствам на пути к достижению целей; и в случае признания их деятельности плодотворной, она начинает более эффективно реализовываться в сфере региональных и национальных интересов. Кроме того, центральные органы исполнительной власти могут лишить полномочий свои нецентральные правительства в любое время на любом этапе развития их международной деятельности. Без объяснения причин могут аннулироваться и признаваться недействительными международные действия нецентральных правительств, их соглашения, утратившие юридическую силу, действующие соглашения и соглашения, готовые к исполнению, несмотря на то, что такие меры обходятся правящим политическим элитам потерей электората и экономическими издержками. Достаточно того, чтобы центральные органы исполнительной власти решили восстановить свое законное право управлять внешней политикой государства, просто подписав меморандум, тогда нецентральное правительство немедленно откажется от своих инициатив в ведении международной политики. Государства не нуждаются в подготовке нового закона или созыве конгресса для заморозки деятельности нецентральных правительств. Решения высшего руководства страны для этого вполне достаточно. Невзирая на большой риск, поджидающий участников на данном уровне, в последние годы стратегия субгосударственной дипломатии стала очень популярна в мире отчасти потому, что появляются новые проблемы, требующие новых подходов к их решению.

Во-вторых, может случиться и так, что центральные органы исполнительной власти самовольно примут решение выйти на международную арену без какой-либо координации своих действий с политической элитой, что может быть воспринято как некий вызов статусу-кво этих элит. Центральное правительство «по собственному желанию» наделило себя определённой долей государственного суверенитета для возможности участия в международных отношениях, пытаясь минимизировать свою институциональную слабость, заключающуюся в отсутствии поддержки своих государств с целью взаимодействия с другими нецентральными правительствами или другими государствами, тем самым улучшая свой политический имидж в геополитическом и геоэкономическом контекстах. [288] Тем не менее, этот тип политического отношения, который получил название «Парадипломатия» (англ. Paradiplomacy), может представлять риск для некоторых центральных правительств, позволяющих себе такое поведение, поскольку в результате некомпетентности центрального правительства в международных вопросах могут возникнуть непредвиденные политические последствия. Нельзя также предсказать и то, какова будет роль политических посольств, учитывая, что некоторые решения центральных правительств могут повлиять на внешнюю политику, так как они будут исходить не от представителей традиционной дипломатии. Эти действия также угрожают и нецентральным правительствам, которые могут быть наказаны центральными органами исполнительной власти. Как правило, центральные правительства, применяя такую стратегию, имеют ряд юридических привилегий, которые защищают их от действий государств.

Например, деятельность канадских провинций Квебек и Фландрии в течение нескольких десятилетий конца XX века [289] показала, что внешняя политика Канады представляет собой совокупность интересов ее провинций и самих центральных органов исполнительной власти, где каждый уровень в свободной и независимой форме может взаимодействовать с другим для обеспечения определенной позиции на международной арене. На данном этапе можно утверждать, что «учредительная дипломатия» и «парадипломатия» отражают успех политических движений, направленных на укрепление демократии или политической децентрализации, а также доказывают, что в условиях глобализации мир, на самом деле, раскалывается на части. Однако, с точки зрения традиционной дипломатии, «учредительная дипломатия» наводит на мысль о том, что национальные политические элиты государств, одобрившие реализацию таких дипломатических стратегий, недооценивали профессионализм своих дипломатических служб, в то время как «парадипломатия» отражает аналогичную тенденцию, только уже с другой предпосылкой – неспособностью правящей политической элиты государства сохранить государственный суверенитет, унаследованный от своих предшественников. Однако, стоит рассмотреть характеристики, присущие этим двум подходам.

Современная концепция «учредительной дипломатии» зародилась в 1985 году, когда Джон Кинкейд представил свой доклад под названием «Учредительная дипломатия: роль США во внешней политике» на Всемирном конгрессе Международной ассоциации политической науки (англ. International Political Science Association), проходившей в Париже (Франция). [290] Впоследствии, пять лет спустя, в 1990 г. Ханс Михельманн и Панайотис Солдатос предложили Кинкейду включить свою научную статью в сборник под названием «Федерализм и международные отношения: роль субнациональных объединений», [291] в который также вошла и статья Иво Дучачека.