Основоположниками классического варианта теории разделения властей в специальной литературе называют Джона Локка и Шарля Монтескье. Однако Д. Локк считал необходимым разделение только правотворческой, исполнительной и федеративной (регулирующей отношения с другими государствами) властей. При этом он подчеркивал: все подчиняется правотворческой власти, поскольку «тот выше, кто предписывает законы» [71] . В отличие от Д. Локка Ш. Монтескье выделял среди органов государственной власти и судебную власть. В то же время он считал, что судебная власть должна быть доверена не специальному государственному органу, а выборным лицам из народа, привлекаемым к отправлению правосудия только на определенное время. «Таким образом, – полагал Ш. Монтескье, – судебная власть, столь страшная для людей, не будет связана ни с известной профессией, ни с известным положением; она станет… невидимой и как бы не существующей» [72] . При таком теоретическом подходе Ш. Монтескье сделал вывод: «Судебная власть в известном смысле как бы совсем не власть; из трех властей… власть судебная некоторым образом есть ничто» [73] , «судьи суть… не что иное, как уста, произносящие слова закона» [74] . Вместе с тем, действительной заслугой Ш. Монтескье является разработка идей равновесия и системы «сдержек и противовесов» правотворческих и исполнительных органов государственной власти. В отличие от Д. Локка Ш. Монтескье, как показал весь последующий мировой опыт, обосновано и убедительно подчеркивал необходимость динамического равновесия, независимости и обособления правотворческих и исполнительных органов государственной власти. Последователи Ш. Монтескье прежде всего почитают своего кумира как родоначальника теории разделения властей.

Ж.-Ж. Руссо с позиции неотчуждаемого, единого и неделимого народного суверенитета критиковал идею Ш. Монтескье о разделении властей, результат взаимного сдерживания обособленных властей видел лишь в раздроблении государства; он один из первых отмечал необходимость разделения не властей, а государственных функций. Якобинцы в лице М. Робеспьера считали равновесие властей «химерой». В якобинской Конституции Франции 1793 г. разделение властей прямо отрицалось. Однако уже Конституция Франции 1795 г. разделение властей определила как «первое условие свободного правления», «вечный закон», без которого «общественный порядок не может быть характеризован» [75] .

При создании американской Конституции 1787 г. первоначально за основу был взят вариант разделения властей, предложенный Д. Локком. Спустя уже непродолжительное время «все полномочия управления – законодательные, исполнительные и судебные, как подчеркивал И. Джефферсон, – оказались у законодательного корпуса. Концентрация их в одних и тех же руках является совершенно точным определением деспотического Правительства. Сто семьдесят три деспота, безусловно, являются такими же угнетателями, как и один» [76] . В связи с отторжением практикой локковской модели разделения властей авторами американской Конституции была взята за основу усовершенствования система Ш. Монтескье. Основополагающим принципом стало не только горизонтальное, но и вертикальное разделение властей (федерация-штаты). В детально разработанную систему «сдержек и противовесов» были заложены следующие основополагающие принципы: различные источники формирования и несовпадающий срок полномочий органов государственной власти, создание разнообразных институтов «снятия» диктаторских поползновений различных органов государственной власти.

Жесткие рамки абсолютной монархии в России длительное время не способствовали теоретическому исследованию и практической реализации идеи разделения властей, особенно ее наиболее радикальных положений о равновесии и сдерживании, вынуждали ученых занимать компромиссную позицию. Весьма характерной была точка зрения Н. М. Коркунова: «Русские дореволюционные юристы обратили внимание на невозможность употребления понятия «делимость» власти; правильнее говоря о распределении отдельных функций государственной власти» [77] . Однако 29 сентября 1862 г. в Основных положениях судоустройства в России впервые была законодательно закреплена идея разделения не функций, а властей: «Власть судебная отделяется от исполнительной, административной и законодательной» [78] .

В конце XIX – начале XX вв. многие прогрессивные русские ученые начали активно поддерживать идею выделения в судах специализации по рассмотрению споров граждан с публичной администрацией либо создания административных судов. Так, В. Ф. Дерюжинский подчеркивал: «В качестве гарантии законности в управлении административные суды, с их особенным устройством, определенной компетенцией и известными формами производства в них, являются результатом новейшего периода в развитии европейских государств» [79] . Незадолго до Февральской революции 1917 г. в составе Правительственного Сената первый Судебный департамент получил некоторые полномочия по рассмотрению административных споров.

Постановлением от 30 мая 1917 г. Временное правительство утвердило Положение о судах по административным делам, вводившееся в действие с 1 июня 1917 г. Ю. Н. Старилов справедливо отмечает: «При эволюционном развитии российской истории в начале XX в. стала бы очевидной необходимость создания в России административных судов как полнокровных судебных органов, разрешающих споры в сфере публичного управления» [80] .

Классики марксизма-ленинизма вслед за Ж.-Ж. Руссо и М. Робеспьером не поддерживали идею разделения властей. «Коммуна, – писал К. Маркс, – должна быть не парламентарной, а работающей корпорацией, в одно и то же время и законодательствующей и исполняющей законы» [81] . Развивая данную мысль, Ф. Энгельс уточнял: «Разделение властей, которое… рассматривают как священный и неприкосновенный принцип, на самом деле есть не что иное, как прозаическое деловое разделение труда…» [82] . Аналогичную позицию занимал и В. И. Ленин, полагавший, что советская власть дает возможность «соединить в лице выборных представителей народа и законодательную функцию и исполнение законов» [83] . При таком подходе В. И. Ленин утверждал: «Новый суд нужен прежде всего для борьбы против эксплуататоров… роль суда: и устрашение и воспитание» [84] .

Вместе с тем, идея создания судов по административным делам обсуждалась и в начале советского периода. Как справедливо отметил В. И. Радченко, «…менее известной остается третья попытка учредить органы административной юстиции уже в советское время. В 1918 году Наркомат Госконтроля подготовил проект ее организации в РСФСР. В начале 20-х годов институтом советского права по заданию наркомата юстиции также был разработан соответствующий проект закона, предусматривающий образование Верховного административного суда и соответствующих судов в губерниях и областях. Однако в дальнейшем возобладала прямо противоположная точка зрения. Она заключалась в том, что аппарат пролетарского государства, в отличие от буржуазного, работает исключительно в интересах трудящихся, и следовательно, вмешательство судов в его деятельность будет только мешать ему в работе на благо человека труда» [85] . В специальной литературе вновь стала господствовать идея разделения труда и функций государства, отрицание возможности и необходимости разделения властей [86] .

Не оспаривая необходимость и возможность самостоятельного исследования компетенции и функций государственных органов, как представляется, разделение властей и разделение труда как в теоретическом, так и в практическом плане являются самостоятельными и различными научными и практическими проблемами. С позиции языкового толкования «функция» – это «обязанность, круг деятельности, назначение, роль» [87] ; «компетенция» – «круг чьих-нибудь полномочий, прав» [88] . В то же время «власть» это «право и возможность распоряжаться кем-чем-нибудь, подчинять своей воле» [89] .