На федеральном уровне госгарантии обсуждались для мегапроектов, попавших в политическую повестку. Остальным проектам рассчитывать на них не стоило. Тем более, что и в предыдущие годы из-за несовершенного регулирования не было возможности применять госгарантии максимально эффективно – то есть не для подстраховки всего проекта, а лишь ключевых точек риска.

Следует различать еще один вид госгарантий, заложенных в федеральном бюджете – госгарантии под инструмент 1044 (соответствуют номеру постановления правительства о поддержке проектов, реализуемых на основе проектного финансирования). Они впервые появились в бюджете-2015 и являются составной частью механизма 1044. Такие гарантии обеспечивают дополнительный комфорт ЦБ при рефинансировании кредитов, выданных под инвестпроекты. При запуске инструмента предполагалось, что выдача гарантий в рамках программы 1044 будет почти автоматической, впрочем, на практике все равно возникали сложности (подробнее см. «Заветные цифры 1044»).

На пике «сытых» лет регионы достаточно активно выдавали госгарантии. К началу 2014 года их объем достиг 124,2 млрд руб. или 7 % госдолга регионов (согласно Бюджетному Кодексу, гарантии полностью учитываются в составе госдолга субъекта). Региональные госгарантии применяются в различных региональных инвестпроектах, но практически не используются для ГЧП и концессий.

Инвесторы, и прежде всего – финансовые спонсоры, как правило, не воспринимают региональные госгарантии как реальный инструмент подстраховки проекта. Во-первых, с учетом ситуации с большинством региональных бюджетов в нужный момент у регионов может просто не хватить средств на исполнение выданных гарантий. Во-вторых, многие регионы в своем законодательстве предусмотрели субсидиарную ответственность по обязательствам гаранта: то есть кредитор сможет обратиться к государственному партнеру только после того, как предпримет все необходимое для взыскания со своего заемщика. Такой гарантийный механизм также не устраивает финансовых спонсоров.

У регионов на развитие инструмента просто нет денег. Кроме того, госгарантии регионов давно беспокоят федеральный Минфин, и он рекомендовал ограничить их выдачу.

В 5–7 продвинутых регионах со сравнительно стабильным финансовым положением госгарантии еще могли представлять интерес для инвесторов в концессии и ГЧП. Но как раз эти регионы понимали, что есть иные способы структурирования проектов, не требующие госгарантий – в частности, инструменты гарантирования внутри договоров концессии и прямых (финансовых) соглашениях, заключаемых на их основе.

Посевные фонды достаточно распространены в зарубежной практике: это могут быть и частные инвестиционные фонды, и национальные или международные инициативы. В России еще не сформировались такие фонды. Подобную структуру можно было бы создать на основе одного из действующих институтов развития, у большинства из которых нет мандата на такую деятельность, зато есть простаивающие средства, которым не хватает качественных проектов.

Один из примеров – основанный в группе ВЭБа Российский фонд прямых инвестиций (РФПИ, подробнее см. «РФПИ: год после развода»). Его специализация – акционерное финансирование, а большинство проектов, которые выставляются на рынок, ориентированы исключительно на долговое финансирование. Но инвестиции на посевной стадии размоют его фокус, поэтому такое преобразование маловероятно в ближайшие годы, и проблема посевных инвестиций вряд ли найдет быстрое системное решение.

Отсутствие посевного фонда и некачественная подготовка проектов могут повлечь проблемы на любой из дальнейших стадий. Один из примеров – так называемые «перекошенные» проекты: если будущие параметры проекта формируют банки или подрядчики, а у публичной стороны нет четко сформулированной детальной позиции, то инвесторы постараются максимизировать выгоды и проект будет «перекошен» в сторону их интересов.

Существует множество причин перекоса проектов: это и многогранная проблема «квалифицированного заказчика» (экономия на подготовительной стадии, сжатые сроки запуска проекта и др.), и общая несбалансированность рынка в пользу интересов финансовых спонсоров и ряд иных.

Перекос проекта может выражаться в параметрах финансирования, распределении обязательств и рисков, особых обстоятельствах и др. Один из недавних примеров – проект автодороги в Коми. Региональные власти приняли решение пересмотреть параметры проекта, чтобы сбалансировать интересы инвестора и государства, хотя концессионный проект уже был запущен и даже вошел в программу 1044. Длительное время проект был на грани отмены в виду несбалансированности интересов сторон, весь рынок следил за этим процессом. Но в итоге его удалось сдвинуть с мертвой точки в относительно сжатые сроки: спустя 9 месяцев после подписания концессионного соглашения было заключено прямое соглашение между регионом и финансовым спонсором проекта, Газпромбанком.

Выявление «перекоса» на ранней стадии – один из наиболее благоприятных сценариев в такой ситуации, хотя и приводит к пробуксовке проекта. Сохранение дисбаланса в дальнейшем приводит к «неожиданным» дополнительным расходам бюджета (которые на самом деле были заложены в соглашении через обязательства сторон и распределение рисков) или пробуксовке на еще более чувствительных стадиях – во время строительства или при сдаче в эксплуатацию.