Второе значение бюджета вытекает из его легального определения, согласно которому бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового определения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ).

Утратившим силу Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734 – I «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» [23] бюджет также определялся как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти.

Третье значение понятия «бюджет» раскрывалось в утратившем силу Законе СССР от 30 октября 1959 г. «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик»: [24] государственный бюджет – основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств Советского государства.

В законодательстве Российской империи упоминается государственная роспись, которая «есть исчисление 1) всех предстоящих по государству расходов и 2) источников к их удовлетворению». [25] Государственная роспись формировалась как свод финансовых смет министерств и главных управлений. Государственная роспись доходов и расходов составлялась на предстоящий год, утверждалась в законодательном порядке и служила правительству и исполнительной власти руководящим указанием для ведения финансового хозяйства страны. [26]

Здесь мы сталкиваемся с сущностью бюджета как плана финансовой деятельности государства (публично-правового образования). Будучи обращенным в будущее, бюджет имеет прогнозный характер, т. е. может быть охарактеризован как финансовый план-прогноз публично-правового образования.

Г. Жез считал, что бюджет – это «финансовая программа, план деятельности» государства, «план ведения государственного хозяйства» на предстоящий период. [27]

С. И. Иловайский полагал, что бюджет – «общее предположительное исчисление предстоящих расходов и ожидаемых для покрытия их доходов государства (или другого принудительного союза), с подведенным балансом, для определенного периода будущего времени, называемого финансовым или бюджетным периодом или годом». [28]

Вновь повторим, что понимание бюджета как финансового плана ведения публичного хозяйства на будущий период тесно связано с понятием государственной росписи доходов и расходов (государственной сметы). Как показано выше, в России долгое время понятия «бюджет» и «государственная роспись» были тождественными. Изменилась ситуация только в начале XX в., через некоторое время после того, как государственную роспись стала утверждать впервые образованная Государственная Дума.

С наиболее общей точки зрения бюджет как план финансовой деятельности не может существовать в отрыве от иных планов. Он занимает свое место в единой системе планов развития и деятельности публично-правового образования. С одной стороны, «государственное планирование напрямую связано с возможностью финансирования планов», [29] с другой – планирование объема и направлений расхода бюджета, его дефицита фактически детерминировано общими народно-хозяйственными планами или планами социально-экономического развития.

Согласно Конституции СССР, утвержденной постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР 5 декабря 1936 г., верховные советы союзных республик одновременно должны были утверждать народно-хозяйственные планы и бюджеты республик, а высший исполнительный орган СССР – Совет народных комиссаров СССР (далее – СНК СССР) обязан был принимать меры по осуществлению народно-хозяйственного плана, государственного бюджета и укреплению кредитно-денежной системы. [30] Государственный плановый комитет Совета министров СССР (далее – Госплан СССР) давал заключение Правительству СССР о соответствии проекта государственного бюджета проекту социально-экономического развития на рассматриваемый год. [31]

Сегодня БК РФ также устанавливает непосредственную связь между прогнозами социально-экономического развития и бюджетом. В частности, принцип достоверности бюджета означает надежность показателей социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. Проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития, а в представительный орган бюджет поступает одновременно с ожидаемыми итогами и прогнозами социально-экономического развития соответствующей территории.

Тождества между народно-хозяйственным планом и прогнозом социально-экономического развития, однако, не существует, так как прогноз в отличие от плана не принимается к исполнению, не реализуется и не порождает каких-либо юридически значимых последствий.

Необходимо добавить: если народно-хозяйственный план является первичным по отношению к бюджету как финансовому плану, то всегда имеются и производные от бюджета планы, в частности сводная бюджетная роспись, кассовый план (прогноз кассовых поступлений и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году).

С новой ипостасью бюджета мы сталкиваемся в связи с его официальным оформлением. «Финансовый план государства, разработанный его исполнительно-распорядительными органами, не является бюджетом как таковым, пока он не утвержден высшим органом государственной власти, он является только проектом бюджета. Он получает высокий титул бюджета только в результате официального утверждения. В этом случае под бюджетом понимается уже государственный акт, устанавливающий финансовый план государства». [32]