Чтобы раскрыть содержание бюджетной политики, в первую очередь следует дать определение данному термину. Бюджетная политика – совокупность правовых средств, позволяющих достичь соблюдения публичного интереса при формировании и исполнении бюджета публично-правового образования.

Оптимальным подходом для установления механизма бюджетной политики представляется методика последовательного рассмотрения составляющих ее частей по аналогии с более общим механизмом принятия решений в сфере публичных финансов, т. е. институциональной, нормативно-правовой, инструментальной и идеологической составляющих. [49]

Институциональная составляющая бюджетной политики представляет собой совокупность органов публичной власти, организаций и общественных институтов, уполномоченных реализовывать бюджетную политику. [50]

С институциональной точки зрения проведение бюджетной политики обеспечивают глава государства, правительство, финансовый орган, все главные распорядители и главные администраторы бюджетных средств по расходам, доходам и источникам финансирования дефицита, представительный орган власти, иные участники бюджетного процесса. Возможность влиять на реализацию бюджетной политики имеется у Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований. В какой-то степени право влиять на бюджетную политику есть непосредственно у общественных организаций на стадии публичного обсуждения принимаемых нормативных правовых актов.

Нормативно-правовая составляющая – совокупность правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах, которыми должны руководствоваться органы и организации, участвующие в определении бюджетной политики и которые устанавливают процедуры реализации бюджетной политики.

Нормативная составляющая бюджетной политики должна иметь конституционную основу. В Основном законе, а также в постоянно действующем законе о финансах могут быть решены вопросы: длительности горизонта бюджетного планирования, содержания закона о бюджете, недопущения в нем «бюджетных наездников» (норм, не относящихся к цифровым показателям доходов и расходов), сбалансированности бюджета, предельного размера государственного долга, порядка исполнения бюджета в случае его неутверждения к началу финансового года, составления отчета об исполнении бюджета, установления принципов планирования расходов и доходов, построения бюджетной системы, осуществления бюджетного процесса и т. д.

Необходимыми условиями проведения бюджетной политики выступают развитое стратегическое планирование, позволяющее трансформировать стратегические решения в бюджетные показатели, а также наличие четких и непротиворечивых процедур принятия решений на всех уровнях публичной власти. Нормы, позволяющие реализовать бюджетную политику, должны содержаться, кроме того, в основном финансовом законе, иных нормативных правовых актах. Немаловажным является ясное и недвусмысленное разграничение доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы, которое должно быть начато на конституционном уровне и продолжено в основном финансовом законе (бюджетном законодательстве).

Инструментальная составляющая складывается из различных средств и приемов; для бюджетной политики это будут средства и приемы отражения в бюджете иерархической совокупности целей и задач, сформированных для государственных стратегических планов, а также индикаторы достижения этих целей и задач, имеющие денежное выражение. Инструментальная, содержательная составляющая бюджетной политики может быть разделена на две части. Первая из них касается расходов бюджета и не носит самостоятельного характера, выступая продолжением государственной политики, например, в сферах безопасности, обороны, в социальной сфере и т. д. Данная часть бюджетной политики связана с реализацией перераспределительной функции бюджета.

Вторая часть бюджетной политики имеет относительно самостоятельный характер и касается таких специфических сфер, как налогово-таможенные вопросы; межбюджетные отношения; публичный кредит; в определенной степени – денежно-кредитная политика; выбор допустимых способов и источников балансирования бюджета; осуществление контроля в бюджетном процессе (например, степень свободы в перераспределении ассигнований, содержание бюджетной классификации и др.). Именно эти вопросы позволяют выделить бюджетную политику как обособленную часть государственной политики. Данные вопросы связаны уже с реализацией стабилизирующей и контрольной функций бюджета. [51] Проиллюстрировать это можно словами В. А. Лебедева о том, что «не каждая, однако, цель государственная влечет за собой расход из государственной казны» и «потребность, не вызываемая течением государственной жизни, не должна существовать, так как это фальшивая потребность». [52]

Бюджетное законодательство Российской Федерации содержит несколько инструментов, позволяющих реализовать бюджетную политику. К таким инструментам относится, например, ежегодное послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации, в котором в числе прочего определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (ст. 170 БК РФ). Послание носит декларативный характер, не содержит конкретных параметров и показателей, однако несет в себе идеологическую функцию.

Ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ является лишь одним из многих документов стратегического планирования (посланий, доктрин, концепций, основных направлений политики), которые должны быть согласованы между собой и найти отражение в бюджете. [53] Для достижения этих задач существуют иные средства реализации бюджетной политики. В частности, есть возможность согласования позиций главных распорядителей, главных администраторов бюджетных средств и финансового органа при составлении проекта бюджета; оно происходит в установленных формах, которыми выступают межведомственные координационные и совещательные органы, рабочие группы. [54] Следующим инструментом реализации бюджетной политики являются сами парламентские слушания бюджета, в результате которых в бюджете должны найти отражение интересы различных политических сил. Наконец, претворение в жизнь принципа прозрачности бюджетного процесса предполагает опубликование в недвусмысленном виде бюджетной документации, гласность исполнения бюджета и деятельности органов государственного финансового контроля, что позволяет также организовать взаимодействие различных сил для достижения публичного интереса.