В декабре 1717 года был арестован князь М. П. Гагарин, а затем «под караул» попали более двадцати сибирских администраторов. Широкомасштабный «розыск», в ходе которого проводились массовые опросы населения («повальные обыски») и применялись пытки (только М. П. Гагарина им подвергали трижды), выявил факты казнокрадства и насилия над населением.

По указу Петра I 14 марта 1721 года сенаторы заслушали дело князя М. П. Гагарина и «приговорили согласно» его «казнить смертью». Сибирский губернатор был обвинен в незаконной наживе на казенной торговле с Китаем, попытке кражи трех алмазных перстней и алмаза «в гнезде», принадлежавшего Великой княгине Екатерине Алексеевне, во взятках за отдачу на откуп винной и пивной продажи, присвоении казенных денег и товаров на тобольской таможне и т. д. Царь утвердил приговор – и князь М. П. Гагарин был публично повешен.

По указанию царя для европейцев пленным шведом Ф. Страленбергом и историком В. Н. Татищевым была создана легенда о том, что князь М. П. Гагарин пытался создать в Сибири независимое от России «королевство», за что и был так жестоко наказан Петром I. В XIX веке эта легенда получила широкое распространение среди сибирских краеведов. Однако никаких фактических данных для ее подтверждения не имеется. Напротив, сам Петр I оценивал дело князя М. П. Гагарина исключительно как яркий пример коррумпированности своей администрации. Так, именным указом от 17 апреля 1722 года самодержец «яко печатью, все уставы и регламенты» запечатал, «понеже ничто так ко управлению государства нужно есть, как крепкое хранение прав гражданских». В обоснование своего указа император, в частности, ссылался на «правила гагариновы» 72 .

Реформа местного аппарата 1708–1715 годов несколько упорядочила правительственный аппарат, разрушив ведомственную пестроту и принципы территориального деления и управления. Однако эта реформа не устранила разнообразия в местном управлении. Созданная ей бюрократическая цепочка правительственных учреждений и должностных лиц была еще очень слабой, чтобы сковывать любые проявления недовольства народных масс феодальным и налоговым гнетом, произволом чиновников и рекрутчиной.

Территориально-административное устройство Сибири в период правления Петра I претерпело значительные изменения. Эти преобразования сближали управление восточными и центральными регионами государства. В ходе губернской реформы 1708 года вся присоединенная к тому времени территория Сибири вошла в состав крупнейшей Сибирской губернии. Таким образом, административное единство Сибирского региона получило более четкое оформление. Однако необходимо учитывать, что в состав губернии вошли и территории, лежавшие за пределами географического региона, т. е. значительная часть Урала, а также так называемые поморские города. Конечно, такая административная единица была чрезвычайно громоздкой для эффективного управления 73 .

В период петровских реформ аппарат местного управления подвергся серьезной модернизации, которая предполагала рационализацию административно-территориального деления, разделение компетенции центральных и местных органов власти, унификацию структуры управления, ограничение возможностей для произвола властей, отделение суда от администрации. Новый аппарат местного управления, в том числе в восточных регионах России, в значительной степени был установлен по общероссийскому образцу. При этом, несмотря на несомненные успехи в деле унификации системы управления на уровне центральных институтов, местное управление по-прежнему характеризовалось региональными и локальными линиями, что в значительной степени обусловливалось сохранением традиционных структур низового управления. Конечно же, на среднем уровне (губернско-провинциальном) во многом стихийно сложившаяся система XVII века уступила место европеизированной шведско-германской структуре, введенной во всем государстве. Что же касается посадского, острожного и сельского уровней, то изменения здесь произошли чисто терминологические. Абсолютно не задетыми Петровскими реформами оказались и коренные народы Сибири.

Местное управление трансформировалось медленнее и противоречивее, так как именно на этом бюрократическом срезе труднее всего было согласовать и состыковать общегосударственные нормы-законы с местными порядками.

Преобразования местного управления происходили в 1719–1727 годах. Прежде всего, управление и суд были приближены к населению: вместо старых восьми (позже десяти) губерний были учреждены 50 новых провинций. Губернии хотя и сохранились, но были сокращены по площади территории, а губернатор по делам гражданского управления уравнен в своей компетенции с провинциальным воеводой. Однако предполагалось, что губернатор сохранит свои полномочия по командованию военными силами в пределах всей старой губернии. На уровне провинции происходило разделение компетенции между государственными органами – впервые в истории России суд был отделен от администрации, созданы специализированные фискальные органы.

В законодательстве об организации и деятельности государственного аппарата были закреплены основные начала бюрократической системы управления. Принципы службы российских чиновников XVIII века стали соответствовать отличительным признакам, характеризующим патримониальную бюрократию: 1) государственный аппарат был преобразован на основах служебной иерархии и специализации; 2) его деятельность была урегулирована в процессуальном праве; 3) чиновники были отделены от собственности на средства управления (запрещение «кормлений», отмена поместного обеспечения службы), в результате чего они стали материально зависеть от государственной организации и подчиняться организационной дисциплине; 4) была закреплена необходимость специальной образовательной подготовки чиновников.

При проведении провинциальной реформы в Сибири Петр I сразу же пошел на значительные отступления от законодательства. Сибирский губернатор князь А. М. Черкасский был назначен на должность именным указом от 29 мая 1719 года, т. е. как «особо доверенное лицо царя», которому было велено «ведать все сибирские городы» 74 . При назначении князю была дана единая для всей России воеводская инструкция 1719 года 75 , но одновременно поручено самому подбирать чиновников (до вице-губернатора включительно). С теми же полномочиями именным указом от 15 января 1724 года на должность сибирского губернатора был назначен князь М. В. Долгоруков 76 .

В Сибирской губернии, как и во всей России, власть строилась по коллегиальному принципу. В соответствии со «штатом Сибирской губернии» 1724 года во главе губернии находилось губернское правление в составе губернатора в ранге генерал-лейтенанта, вице-губернатора в ранге генерал-майора, коменданта в ранге бригадира или плац-майора. При губернском правлении действовала губернская канцелярия 77 .

При подготовке провинциальной реформы предполагалось, что общее руководство провинцией будет осуществлять воевода. Под его надзором должны были действовать чиновники специализированных органов управления: камерир – заведующий сборами податей в провинции и казенными имуществами; рентмейстер – казначей, принимающий и выдающий провинциальную казну по ордерам и квитанциям строго определенной формы; провиантмейстер – заведующий натуральными сборами провинции. Каждый из этих администраторов имел свою канцелярию и руководствовался в своей деятельности должностной инструкцией, имевшей силу общероссийского закона. В самих инструкциях перед чиновниками ставились широкие задачи по развитию и благоустройству вверенных им территорий 78 .