В именном указе от 29 мая 1719 года о разделении российских губерний на провинции сразу стали заметны отступления от замысла реформы. По этому указу из состава Сибирской губернии выделялись две самостоятельные провинции – Соликамская и Вятская 79 . В именном указе о назначении губернатором князя А. М. Черкасского выделение этих провинций из старой Сибирской губернии дополнялось предписанием подготовить проект разделения «сибирских городов» еще на несколько провинций 80 .

А. М. Черкасский в своем донесении Сенату от 10 мая 1720 года предложил создать три провинции: Тобольскую (Тобольский, Верхо-турский, Туринский, Пелымский, Тюменский, Тарский и Березовский уезды); Енисейскую (Енисейский, Туруханский, Томский, Кузнецкий, Сургутский, Нарымский и Кетский уезды) и Иркутскую (Иркутский, Илимский, Красноярский, Нерчинский и Якутский уезды) 81 . Рассматривая этот проект, можно предположить, что князь А. М. Черкасский при выделении провинций исходил из старого деления «сибирских городов» на разряды. В своем предложение князь учел активное развитие торговли с Китаем в начале XVIII века, и в этой связи повышалось значение Иркутской провинции, к которой были отнесены части старого Енисейского и Ленский разряды.

Примерно через год губернатор внес некоторые изменения в свой проект, предложив Сенату передать Сургутский уезд к Тобольской провинции, а Красноярский – к Енисейской, аргументируя свое предложение «близостью расстояния» между этими городами. Проводя в Сибири одну из самых бюрократических реформ местного управления XVIII–XIX веков, князь в своих действиях продолжал опираться, по его словам, на мнение обывателей 82 .

Предложения князя А. М. Черкасского были утверждены Сенатом только в 1724 году после назначения губернатором князя М. В. Долгорукова. В 1726 году в административно-территориальном делении Сибири произошло еще одно изменение: из Енисейской в Тобольскую провинцию были переданы Томский, Кузнецкий, Нарымский и Кетский уезды 83 .

В Енисейске и Иркутске провинциальные воеводы появились только в 1724 году (И. Вердеревский и лейб-гвардии капитан М. П. Измайлов). Однако в противоречие законодательству провинциальной реформы они оказались в зависимости от сибирского губернатора, и их взаимоотношения с ним, скорее, следует сравнивать со взаимоотношениями тобольского и разрядных воевод XVII века. В каждой из трех провинций Сибири учреждались рентмейстерские и камерирские конторы, а в Тобольской камерирской конторе «обретались… сборами все Сибирской губернии 18 городов да 8 дистриктов» 84 .

Наряду с административными и фискальными органами общей компетенции в Сибири создавались специализированные органы по управлению делами церкви во главе с Синодом. Горными делами стала заниматься Берг-коллегия, именно с этого момента началось формирование уральского горного округа с особым административным устройством 85 . Управление приписными крестьянами в декабре 1721 года было поручено земской конторе и судной канцелярии.

Согласно провинциальной реформе вместо старых уездов предполагалось создать новую единицу административного деления – дистрикт, включавший 2 000 тяглых дворов. Дистриктом должен был управлять земский комиссар, назначаемый Камер-коллегией и подчиненный непосредственно провинциальному воеводе. Комиссар был главным агентом воеводской власти в дистрикте, объединяя в своих руках все административно-полицейское управление. Его обязанности также устанавливались в специальной должностной инструкции, единой для всей России.

Сохранение в Сибири уезда как основной административной единицы предопределило большие отступления от установленной в законодательстве структуры управления губерниями. Дистрикты были созданы только в ведомстве уральских горных заводов (Камен-ский, Камышловский, Краснослободский, Ишимский, Окуневский, Уктусский, Шадринский и Ялуторовский) и на пограничных с Китаем территориях Восточной Сибири (Балаганский, Верхоленский, Иркутский подгородный и Селенгинский). Государственная власть в них была представлена земским комиссаром, земским судьей (с 1722 года судебным комиссаром) 86 и фискалом.

Несмотря на то, что основная часть территории Сибирской губернии не была разделена на дистрикты, а во главе уездов оставлены воеводы и управители, должность земских комиссаров была введена. Недостаток кадров на должности земских комиссаров в высших центральных учреждениях приводил к тому, что сибирские губернаторы и воеводы назначали их из сибирских служилых людей.

В Илимском уезде в феврале 1720 года управителем из Иркутска был назначен местный дворянин И. С. Литвинцев, и в 1721 году ему велено было выбрать земского комиссара и камерира. В апреле того же года «илимские всяких чинов служилые люди» выбрали камериром сына боярского П. Щегорина и земским комиссаром сына боярского П. Завьялова. Новое преобразование управления уездом было проведено в связи с организацией Иркутской провинции. С июля 1723 года вместо «управителей» из Иркутска в Илимск стали присылать земских комиссаров – сына боярского П. И. Соловарова (июль – декабрь 1723 года), сибирского дворянина Ф. Г. Лоншакова (1724 – январь 1725 года), П. И. Татаринова (январь 1725 – март 1727 года) 87 . В результате чего в 1723–1727 годах Илимский уезд управлялся как обычный дистрикт. «Выборные комиссары от земли», вводившиеся в России при проведении податной реформы с 1723 года, в Сибири не были учреждены. Среди документов Сената М. М. Богословский выявил список выборных комиссаров 1724 года, в котором перечислены комиссары, выбранные из помещиков в центре и из крестьян в Поморье; данных о Сибири там нет 88 . В том же году князь М. В. Долгоруков доносил в Сенат, что не может прислать к князю И. В. Солнцеву-Засекину «комиссаров к сборам», так как все сибирские дворяне и дети боярские определены в подушный оклад. Сенатская справка 1725 года свидетельствует, что из Сибири о выборных комиссарах «ведомости не прислано» 89 .

При реализации провинциальной реформы суд был отделен от губернской администрации. По мнению Петра I, суд должен был создаваться «от высокого начальства», т. е. верховной судебной властью обладает монарх, от его имени суды и осуществляют правосудие; дела в суде разбирают коллегиально «некоторое число честных особ»; суд не может отказать в челобитье относящемуся к его подсудности и после разбора дела должен вынести «по правам» решение 90 .

Идеологическое обоснование судебной реформы было дано в именном указе от 22 декабря 1718 года. Вмешательство монарха в осуществление правосудия было ограничено изветами по первому и второму пункту «слова и дела». Петр I объяснил такое ограничение своей загруженностью: «челобитчики непрестанно его царскому величеству докучают о своих обидах, везде, во всяких местах не дают покою», он же, обремененный «воинскими и прочими несносными трудами», не способен удовлетворить всех прошений. Однако он понимает, «что всякому своя обида горька есть и несносна», и «для полного удовольства челобитчикам всем суда правого» учреждает нижние суды в городах и провинциях. На их решения можно было жаловаться в надворные суды, создаваемые в «знатных губерниях», на решения надворных судов – в Юстиц-коллегию, а на ее решения можно было подавать жалобы сенатскому секретарю. Сенат решал дело окончательно, в последней инстанции 91 .