Государственные чиновники, и среди них А. С. Ермолов, будущий министр земледелия и государственных имуществ, неурожай 1891–1892 годов объясняли исключительно природным фактором. Вместе с тем земские деятели задолго до наступившего голода предупреждали власть об угрозах и указывали на необходимость помощи деревне. О спаде производства сельхозпродукции земские деятели говорили с конца 1880-х годов, указывая на рост недоимок в крестьянских хозяйствах. В Казанской губернии в 1890 году окладных сборов было недополучено на более чем 2 млн рублей, в Нижегородской – почти на 1 млн. Помимо природных явлений, среди факторов возможного голода земские работники отмечали высокие выкупные платежи, не позволявшие крестьянским хозяйствам запасаться зерном на случай голодных лет. Тульское земство уже летом 1891 года поставило вопрос об отмене выкупных платежей, но они были отменены царским правительством лишь под влиянием первой российской революции 1905 года 8 . Еще одной причиной наступившего голода стала нерациональность общинного землепользования, связанная с такими явлениями, как чересполосица, мелкополосица, дальноземелье. Общинное землепользование, имеющее целью гарантировать всем семьям минимальный урожай, в силу своей малой эффективности не защищало крестьян в периоды экстремально низких урожаев.

Земства и государство по-разному смотрели на необходимость помощи крестьянам даже в голодные годы. В земствах разрабатывались проекты комплексных мероприятий, как долгосрочных (например, строительство железных дорог для обеспечения скорейшей доставки хлебных грузов из одних регионов в другие), так и краткосрочных (выдача крестьянам ссуд и пособий). Однако правительство, поддерживая первые проекты, отрицательно относилось к субсидированию населения, полагая, что оно «приучит народ рассчитывать на пособия» и отвлечет его «от изыскания собственных средств к прокормлению», в результате чего крестьянство привыкнет к праздности и сделается «склонным к беспорядкам» 9 . Будущий министр иностранных дел В. Н. Ламздорф, занимавший в 1891 году пост директора канцелярии министерства, выражал в дневнике эту позицию, характерную для большинства чиновников: «Пожертвования… содействуют деморализации народа… Вместо того чтобы работать и заслужить пособие, громадное количество крестьян и рабочих в провинции отказываются от всякой работы, под предлогом, что „царский паек“ должен им быть выплачен даром. Благотворительность такого рода может в конечном счете привести к более значительным и еще более неоправданным бедствиям, чем сами последствия неурожая» 10 . В итоге безвозмездное субсидирование российским законодательством не предусматривалось. Сельское население субсидировалось таким образом, что после возвращения крестьянами полученных ссуд Общеимперский продовольственный капитал (бюджетный фонд, созданный для преодоления последствий неурожая) постоянно возрастал – помощь голодающим оказывалась доходным делом 11 .

Во время неурожая 1911–1912 годов в некоторых губерниях администрация пошла еще дальше и отказывалась от выдачи семян даже в ссуду, требуя от крестьян оплаты за них наличными и объясняя это тем, что «ссуду мужик пропьет в первом кабаке» 12 . Земства пытались оспаривать эту концепцию, указывая, что в чрезвычайных ситуациях необходимо снабжать население семенами, чтобы предотвратить второй подряд голодный год. Иногда земствам удавалось одержать в этих спорах победу. Так, в 1911 году в Казанской губернии администрация не смогла уговорить земства организовать продажу семян крестьянам, в результате чего была вынуждена передать 100 тысяч рублей в ссуду бедноте 13 . Однако в ноябре 1911 года казанский губернатор издал циркуляр, согласно которому продовольственные ссуды отменялись, а всем голодающим было предписано записаться на общественные работы. При этом общественные работы были организованы крайне плохо, а в некоторых местностях их и вовсе не было.

Когда убедить губернские власти не удавалось, земства привлекали частные пожертвования, однако некоторые губернаторы запрещали земствам и частным кружкам проявлять инициативу в деле помощи голодающим, заверяя, что губернская администрация «сама справится» 14 . Такое противостояние центральных, губернских и земских органов не способствовало эффективной помощи крестьянам. Впрочем, конфликты возникали не только во властной вертикали, но и по горизонтали, между частными и общественными организациями. Во время голода 1891–1892 годов создавались студенческие отряды, которые отправлялись в пострадавшие от неурожая районы. Однако там, по причине взаимного недоверия, у них случались конфликты как с администрацией, так и с представителями Красного Креста. Студенты обвиняли сотрудников Красного Креста в формализме, стремлении передоверить кормление крестьян местным сомнительным личностям, которые нередко обворовывали своих же односельчан. Схожие претензии предъявлялись и земским служащим, которых подозревали в нецелевом расходовании средств, выданных на борьбу с голодом. В адрес студентов звучали обвинения в использовании голода в целях пропаганды революционных идей. Отчасти подозрения губернских властей были оправданы: среди студентов было много социалистов, которые пытались агитировать среди крестьян (при этом внутри студенческих кружков нередко случались конфликты между студентами-народниками и студентами-марксистами). Не все представители студенческого сообщества с сочувствием относились к голодающим. Некоторые революционно настроенные студенты придерживались формулы «чем хуже – тем лучше», полагая, что голод станет революционным фактором, и отказываясь от участия в борьбе с ним 15 . Согласно воспоминаниям В. В. Водовозова, в 1891 году молодой В. И. Ульянов отмечал «прогрессивное» влияние голода: «Разрушая крестьянское хозяйство, выбрасывая мужика из деревни в город, голод создает пролетариат и содействует индустриализации края… Он заставит мужика задуматься над основами капиталистического строя, разобьет веру в царя и царизм и, следовательно, в свое время облегчит победу революции» 16 .

Противодействие губернской администрации низовым частным инициативам отчасти обуславливалось спецификой массового сознания крестьян, которые, наблюдая за деятельностью студенческих отрядов, приходили к заключению, что царь распорядился раздать крестьянам хлеб, а губернаторы забирают его себе. Ходили слухи, что раздающий хлеб студент с золотыми пуговицами на сюртуке – не кто иной, как наследник престола, а остальные студенты – его свита 17 . В Лукояновском уезде Нижегородской губернии поговаривали, что, так как петербургские власти в деле помощи голодающим не надеются на местного губернатора, они выписали из-за границы племянника какого-то короля. Этот «королек-королевич» бесплатно кормит голодающих и раздает крестьянам лошадей. В действительности этим «корольком» был писатель В. Г. Короленко, развернувший активную благотворительную деятельность в Нижегородской губернии 18 . Помогал нижегородским крестьянам и А. П. Чехов.

Впрочем, в отношении волонтеров распускались и негативные слухи: что это иностранцы, приехавшие переманить местных жителей в свою веру, или что они слуги антихриста. В татарских селениях прошел слух, что за предоставление продовольственной помощи администрация требует, чтобы местное население крестилось в православную веру. Все это создавало опасную политическую обстановку, тем более что в отдельных районах вспыхивали беспорядки. Ситуацию усугубляли начавшиеся эпидемии холеры и тифа, вызвавшие распространение абсурдных слухов: «Весной 1892 года эпидемия вспыхнула в Астрахани и оттуда стала постепенно распространяться вверх по Волге. Холеру разносили люди, в панике бежавшие из астраханского района, а с этими паническими людьми бежали и слухи, нелепые, зловещие и фантастические слухи о докторах, отравляющих колодцы, об агентах „англичанки“, снабженных баночками с холерным ядом, о том, что в городах людей насильно сажают в „черные дома“ и там убивают, и т. д.» 19 Стали появляться списки «вредителей», в которых записывали земских деятелей, врачей, студентов. Современники сообщали о случаях убийства докторов, проводивших санитарные осмотры.

Некоторым губернаторам казалось, что успех частных лиц и организаций в деле помощи голодающим подрывает их авторитет. Л. Н. Толстой, собиравший пожертвования и направлявший их на открытие бесплатных крестьянских столовых, сообщал, что орловский губернатор запрещал открывать столовые без его предварительного разрешения, а также без согласия местного попечительства и земского начальника. Такая бюрократизация благотворительной деятельности наносила вред делу помощи голодающим. В Тульской губернии полицейские власти, приехав в деревню Чернского уезда, где были открыты столовые для голодающих, запретили крестьянам в них обедать и ужинать и для верности сломали столы, после чего удалились, «не заменив для голодных отнятый у них кусок хлеба ничем, кроме требования безропотного повиновения» 20 . Толстой считал, что в Тульской, Орловской, Рязанской, Воронежской и других губерниях власти целенаправленно принимали «самые энергичные меры для противодействия частной помощи».

Тема голода приобретала политический контекст: либерально-оппозиционная часть общества занимала алармистскую позицию, требовала расширения помощи голодающим, консервативная общественность утверждала, что масштабы голода сильно преувеличены. В этом проявлялась разница подходов: гуманистического, ставившего в центр проблемы человека и выстраивавшего эмоциональные нарративы, и механистического, рассматривавшего голод сквозь призму государственных институтов и предлагавшего сухую статистику. Первый подход особенно ярко проявился в русской художественной литературе, в которой тема голода стала одной из формирующих интеллигентскую идентичность 21 . Борьба с голодом, помощь неимущим развивали социальный гуманизм, представляли собой важный фактор становления гражданского самосознания. Помимо Л. Н. Толстого, к теме голода обращались писатели В. Г. Короленко, Г. И. Успенский. Зрелище голодающих крестьян особенно потрясло Успенского, у которого возобновилось и усилилось нервно-психическое заболевание, из-за которого он оказался в лечебнице для душевнобольных.