Если вкратце, процесс реализации имеет значение для политики. Ведь демократия оказывается под угрозой, если политики неоднократно дают обещания, которые затем не выполняют. Реализация также имеет значение для граждан, независимо от политики. Ведь если правительство терпит неудачу, то их повседневная жизнь – образование, здравоохранение, безопасность, путешествия и парки, например, не говоря уже об эффективном регулировании рынков, – также становится весьма уязвимой. Кроме того, реализация важна для успеха экономики стран как на национальном, так и на глобальном уровнях, поскольку даже в странах, имеющих небольшие правительства, на их работу тратится свыше 20 % ВВП. В некоторых государствах эта цифра достигает 40 или 50 %, и если правительство не приносит результатов, то это существенно замедляет экономический рост. К тому же, по утверждению Мэттью д’Анкона, успешное политическое лидерство становится все более трудной задачей, ведь лидеры сталкиваются с «более высокими ожиданиями от правительства, более высокими требованиями подотчетности и более пристальным вниманием со стороны средств массовой информации, чем когда-либо в истории». Данный вопрос является острым, так как эти лидеры пытаются примирить граждан с теми «огромными силами, которые высвободила глобализация» (4).

Книга описывает работу правительства с точки зрения его центрального звена. Читателю предлагается почувствовать, каково это – смотреть на мир изнутри этого механизма и отчаянно пытаться сделать что-то на благо граждан. Со стороны люди, работающие в самом сердце правительственного аппарата, выглядят всемогущими. Однако находясь внутри системы, они нередко чувствуют беспомощность, непреходящее напряжение, едва выдерживая груз возложенных на них ожиданий, с одной стороны, и необходимости решить архисложную задачу – как этим ожиданиям соответствовать – с другой.

Политическим лидерам, обладающим и талантом, и подлинной доброй волей (а их в мире намного больше, чем нас пытаются убедить публичные комментарии), приходится изо всех сил стараться выполнять данные ими обещания. Огромные государственные бюрократические машины, которыми как раз и являются правительственные департаменты, в теории должны обеспечивать возможность этим политическим лидерам добиваться результатов, важных и ощутимых для граждан. На практике же они иногда становятся препятствиями на пути к реализации. Чтобы этот процесс стал прозрачнее и понятнее, имеет смысл описать не только экспертам, но и заинтересованным гражданам эти трудности и то, как их возможно преодолеть. Эту цель и преследует данная книга.

Как мы все знаем, привычки менять трудно. В правительствах с твердо укоренившимися традициями, находящихся под пристальным вниманием средств массовой информации, менять привычные процедуры еще труднее. Но если правительства и государственные службы планируют предоставлять услуги и обеспечивать регулирование, от которых зависит процветание нас с вами как отдельных граждан и как мирового сообщества, то их привычные механизмы необходимо менять. В книге описаны трудности, с которыми сталкиваются правительства, а также жизненно важные процессы, которые, в случае применения их правительствами во всем мире, будут иметь огромное значение для всех нас. Они есть основы науки реализации.

Главы содержат 57 Правил, обобщающих основные практические идеи книги, которые собраны в Приложении с указанием соответствующей главы для удобства пользования.

Виктор Черномырдин был премьер-министром России в тот бурный, полный неожиданностей период в 1990-е гг., когда после падения коммунизма Путин еще не начал вводить постепенно ужесточающийся контроль. Во время пребывания Черномырдина на посту дела шли то лучше, то хуже. Но каким-то образом ему удавалось сохранять чувство юмора. Так, однажды он заметил: «Какую организацию ни создай, все равно КПСС получается». Или другой пример: «Никогда так не было, и вот опять!» [1] . В связи с этим, даже несмотря на испытываемые трудности, россияне питали к нему такие теплые чувства, каких никто из его предшественников или преемников не был удостоен (или, возможно, не был достоин).

Но самое известное из его высказываний относится к чувству разочарования в связи с процессом управления: «Мы хотели как лучше, а получилось как всегда» (1).

Карл I был королем Англии, Шотландии и Ирландии с 1625 г. На портретах кисти Ван Дейка он изображен с длинными волосами, большими завитыми усами и взглядом, воплощающим высокомерие. Однако его нельзя назвать одним из выдающихся представителей королевской династии. В 1638–1649 гг. он спровоцировал два пересекающихся по времени гражданских конфликта в своих трех королевствах, израсходовал имевшиеся денежные средства, вызвал недовольство Парламента в Англии попыткой (правда, неудачной) арестовать некоторых его членов, постоянно терял поддержку друзей и в конечном итоге проиграл гражданскую войну. А холодным утром 30 января 1649 г. в Уайтхолле он был обезглавлен.

Совершив часть из выпавших на его долю ошибок, в итоге приведших к катастрофе, он испытал озарение, осознав, что «для того, чтобы что-то сделать, недостаточно приказать это сделать» (2).

Томас Филипп О’Нил, или Тип (по имени его однофамильца – игрока в бейсбол), был спикером Палаты представителей США в 1977–1987 гг. и остается единственным спикером, занимавшим свой пост пять сроков подряд. Обладатель копны белокурых волос и гений политических «махинаций», умел сочетать роли союзника и противника Рональда Рейгана, которого он даже назвал «самым невежественным человеком из всех находившихся в Белом доме». Гениальность О’Нила отчасти состояла в том, чтобы, несмотря на подобные замечания, сохранять дружеские отношения с президентом. Позднее он с некоторой нежностью признался: «Я был лично знаком со всеми президентами, начиная с Джона Кеннеди, и могу честно сказать, что Рональд Рейган – худший из них. Зато королем был бы отличным!» О’Нил был впервые избран в Палату представителей еще в 1952 г., и его острый как бритва ум имел не одну возможность столкнуться с основными трудностями процесса управления и в полной мере осознать их. «Проще участвовать в выборах, чем занимать тот пост, на который вас выбрали», – сказал он однажды.

Когда в конце длительной карьеры О’Нила бравший у него интервью политолог из Гарвардского университета Дерек Бок попросил прокомментировать изменения, произошедшие в политике за время его карьеры, он ответил: «Качество [людей], несомненно, стало лучше, а результаты определенно стали хуже» (3).

Пол Корриган – мой хороший друг, бывший также моим близким коллегой в годы работы в Группе политических консультантов на Даунинг-стрит, 10, когда он занимал пост специального советника при сменявших друг друга министрах здравоохранения. Короткий телефонный разговор с Полом заканчивался немедленным принятием решений и действиями, на что ушла бы не одна неделя и потребовалось бы не одно официальное представление, обращайся я в стандартные инстанции.