И, также по определению, изучение вопроса никогда не заканчивается и не дает оснований решить, успешным или нет будет нововведение. Это не аргумент в пользу того, что имеющиеся данные необходимо игнорировать. Напротив, их всегда нужно брать во внимание, но они не заменяют (и не в состоянии заменить) здравый смысл (а ведь именно этого мы ждем от политиков, которых выбираем).

В любом случае схема реализации реформ начинает по-настоящему работать, когда в центре внимания оказывается ее горизонтальная ось. Теперь картина меняется; становится возможным покончить со старой дискуссией. Скромная идея, будучи хорошо реализованной, может обеспечить те самые краткосрочные результаты, необходимые лидеру-реформатору, чтобы показать, что он на правильном пути. А вот в случае смелой идеи схема заставляет ответить на вопрос: как вы это сделаете? Кроме того, она дает возможность правительству или отдельному министру мыслить стратегически. Все, что окажется в левой части схемы, нужно со временем смещать вправо. Вам может импонировать «честная дискуссия без последствий» как промежуточный вариант, поскольку, как говорил Блэр, хороший спор способен внести ясность и заинтересовать людей, но в конце концов хочется быть уверенным, что вы добьетесь результата.

Однако маловероятно, что даже у самого смелого политика все программы окажутся в ячейке «Преобразования», если он или она обладают мудростью, поскольку это будет слишком рискованно. Аналогично, если все программы по итогам оценивания окажутся в ячейке «Улучшения», предполагаемые изменения будут слишком медленными. Опять же, нужно определить приоритеты и последовательность действий. Оба пункта имеют первостепенную важность для эффективной реализации.

В проводимых Блэром реформах здравоохранения сокращение времени ожидания плановых хирургических операций обеспечило краткосрочные результаты, укрепившие доверие, в то время как появление со временем у пациента права выбора в рамках государственной монополии, как оказалось, потребовало истинных преобразований. Аналогично Джоэл Кляйн на посту канцлера школ Нью-Йорка (главы департамента образования) в короткие сроки добился быстрого повышения успеваемости в начальной школе, что укрепило доверие к его программе, а затем взялся за намного более радикальные, квазирыночные реформы, ставшие необратимыми.

Тем не менее никакой анализ не заменит политической храбрости. Иногда требуется то, что Маргарет Тэтчер называла «хорошо выверенный прыжок» (calculated bounce). Я и сам однажды прочувствовал, что это: за день до того, как я предстал перед парламентским комитетом, Тони Блэр объявил по телевидению, что мы в два раза сократим число нелегальных беженцев в течение шести месяцев. Так он реагировал на постоянное давление со стороны общественности и средств массовой информации и решил «перепрыгнуть» систему (и меня). Когда позднее в тот же день я сказал ему, что был вынужден сообщить комитету, что не был в курсе его намерения сделать это объявление, он ответил просто: «Не знаю, как вы в принципе могли бы об этом узнать; я сам не знал до того, как сказал это». (План мы, кстати, выполнили шесть месяцев спустя.)

Иногда это не столько вопрос «прыжка», сколько вопрос лидера, ставящего большую, кажущуюся невыполнимой задачу с целью преобразовать ожидания. Не вся политика – это «искусство возможного» (известное выражение Ричарда Остина Батлера). Стремление к невозможному также имеет значение. Мы уже упоминали Кеннеди и высадку на Луну; искоренить оспу тоже когда-то казалось невозможным. И более прозаичный пример: никто не поверил Шахбазу Шарифу, главному министру пакистанской провинции Пенджаб, когда он в 2011 г. объявил, что намеревается обеспечить всеобщее начальное образование в соответствии с одной из Целей развития нового тысячелетия. Еще предстоит увидеть, получится ли это у него, но прогресс с момента объявления о намерении поражает.

Отчасти это вопрос инициативы: один государственный служащий сказал моему другу и коллеге Саймону Ри: «Можно сидеть и смотреть, как растет ваш сад, а можно пойти и стать садовником». Лучше всех об этом сказал Джордж Бернард Шоу: «Благоразумный человек приспосабливается к условиям, окружающим его… Неблагоразумный человек приспосабливает окружающие условия под себя… Любой прогресс зависит от человека неблагоразумного». Нравится вам это или нет, нам иногда нужны неблагоразумные политические лидеры.

Приоритеты и амбициозность необходимы для преобразований, но их недостаточно. Также нужно более точно определить, на какой результат вы нацелены. Вот где в игру вступают целевые ориентиры. Учитывая ту роль, которую я выполнял в администрации Блэра, полагаю, мне не стоило удивляться, но я не мог представить, что окажусь настолько тесно связан с целевыми показателями и правительствами, которые эти цели ставят. В некоторых средствах массовой информации меня даже называли «Мистер Мишень» («Mr Targets» [10] ). Другие критиковали меня еще резче. После того как я провел презентацию на одной из пресс-конференций Тони Блэра, тогдашний обозреватель газеты «Times» Саймон Дженкинс, всегда резкий в формулировках, описал меня следующим образом: «Страдающий манией контроля… генерал Великой Войны, который, сидя в своем шато, считает мишени по мере того, как их поражают, а затем пересчитывает те, которые поразить не удалось» (9).

Этот комментарий показывает, насколько противоречивыми тогда стали целевые ориентиры. Люди, которые годами требовали, чтобы правительства брали на себя конкретные обязательства (т. е. задавали целевые показатели) и затем предавали гласности то, насколько они к ним приблизились (т. е. публиковали данные), вдруг обнаружили, что эти показатели «заданы сверху», «навязаны» и «создают перекосы». Тем не менее, если только правительство не стремится делать очень мало (как лорд Солсбери), ему необходимо ставить какие-то четкие цели. Говоря на жаргоне Группы по контролю за реализацией реформ, должно быть четко понятно, «как выглядит успех». Это дает возможность правительству донести свою позицию доступным для людей образом, а также, что не менее важно, нести ответственность за достижение результатов.

Такое определение успеха нет нужды называть целевым ориентиром – в нашем распоряжении имеется множество других слов, таких как «задача» или «цель», – но в практическом плане это и есть описание успеха. Если успех определен не четко, многие из тех людей, которые критически относятся к целевым показателям, обвинят правительство в отсутствии ясного понимания программы действий или, еще хуже, в попытке запутать людей. В любом случае правительства постоянно задают целевые ориентиры, даже если они утверждают, что якобы против такого подхода. Не прошло и нескольких месяцев с момента избрания Дэвида Кэмерона и его критических замечаний по поводу постановки целевых ориентиров предыдущим правительством, как он заявил, что хочет, чтобы Великобритания вошла в топ пять туристических направлений. Можно не называть это целевым ориентиром, но это он и есть. Спустя три года на посту премьер-министра он больше не чувствовал необходимости притворяться. Отвечая на вопросы парламентариев на сессии (посвященной оценке эффективности системы здравоохранения) 6 ноября 2013 г., он отреагировал на критику словами: «Мы добиваемся своих целевых показателей».