– доступ к кадровой политике, в том числе для сохранения своих позиций во время транзита власти и для расчистки площадки в преддверии этого транзита.

Что касается доступа к законотворческой деятельности, то, согласно статье 66 Конституции РК, правительство Республики Казахстан вносит в Мажилис (нижнюю палату парламента) проекты законов и обеспечивает исполнение законов. И ежегодная официальная статистика обычно указывает на то, что основная масса законопроектов, которая рассматривается нижней палатой парламента, разрабатывается и поступает из разных министерств, а не со стороны самих депутатов. Например, по итогам законотворческой деятельности 2017 года, председатель Мажилиса парламента РК Нурлан Нигматулин заявил следующее: «Нами с начала этой сессии принято в работу 80 законопроектов, из которых 42 рассмотрено и одобрено. Причем 12 законопроектов разработаны самими депутатами Мажилиса». 141 И существующий механизм законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан предоставляет прекрасную возможность для лоббистской деятельности практически на всех стадиях подготовки, рассмотрения и обсуждения любого казахстанского законопроекта как в рамках рабочих групп, которые создаются уполномоченным органом, так и в парламентских комитетах. Но вся проблема в том, что доступ к этому механизму не гарантирован для всех потенциальных его участников, даже если у них есть для этого намерения и желание.

В качестве примера можно привести интересную ситуацию, связанную с заседанием рабочих групп по разработке проекта Закона «Об адвокатской деятельности и юридической помощи» и Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам адвокатской деятельности и юридической помощи» в 2017 году. Тогда Республиканская коллегия адвокатов поставила под сомнение легитимность деятельности указанной рабочей группы, подготовив письмо, которое хотелось бы привести в полном объеме:

«Данное приглашение на участие в рабочей группе датировано 11.06.2017 года, в то время как на указанную дату не имелось не только Концепции, но и наименования Закона в изложенной редакции. Концепция вместе с предварительным проектом Закона «Об адвокатской деятельности и юридической помощи» впервые появилась 12.09.2017 года. В соответствии с подпунктом 7) пункта 2 Правил организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2016 года №907, создание рабочей группы по разработке проекта закона производится только в случае одобрения концепции проекта закона на заседании Межведомственной комиссии по вопросам законопроектной деятельности. Поскольку заседания МВК на текущий момент не проведено, а концепция – не была одобрена, рабочая группа по разработке проекта закона не может быть создана и не может осуществлять свою деятельность на законном основании. В соответствии с подпунктом 8) пункта 2 указанных Правил рабочая группа должна заниматься разработкой проекта закона. Однако членам рабочей группы представлен проект Закона «Об адвокатской деятельности и юридической помощи», разработанный неизвестными лицами, не включенными в состав рабочей группы. В ходе встречи 12.09.2017 года с участием некоторых членов, включенных в список рабочей группы, разработки проекта закона не производилось, а производился обмен мнениями по отдельным положениям уже готового проекта. Указанный проект не был официально размещен для обсуждения на интернет-ресурсе «Открытых нормативно-правовых актов» и Министерства юстиции. Концепция Закона «Об адвокатской деятельности и юридической помощи» с предварительным текстом проекта закона и Концепция сопутствующего Закона со сравнительной таблицей получены Республиканской коллегией адвокатов 12.09.2017 года. В соответствии с пунктом 12 вышеуказанных Правил у Республиканской коллегии адвокатов имеется 7 рабочих дней для предоставления своих замечаний и предложений, что и будет нами сделано. Согласно пункту 12 указанных Правил в случае, если предполагается разработка проекта закона в новой редакции, то в Министерство юстиции Республики Казахстан одновременно с проектом концепции вносится предварительный текст проекта закона в новой редакции. Указанная норма предусматривает два вида проектов: 1) предварительный проект закона в новой редакции, вносимый в Министерство юстиции одновременно с проектом концепции; 2) разрабатываемый рабочей группой проект закона. Озвученные замечания касаются проекта закона, разрабатываемого рабочей группой.

На основании изложенного: Просим Министерство юстиции работу по разработке вышеуказанных проектов концепций и законов осуществлять в строгом соответствии с Правилами организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2016 года №907» 142 .

При этом нередко возникает еще одна ситуация. Качество многих законопроектов и даже принятых законов бывает настолько низким, что делает их реализацию довольно затруднительным занятием, в том числе для многих представителей власти, чей уровень правового сознания также оставляет желать лучшего. К тому же, многие уже принятые законы начинают обрастать большим количеством подзаконных актов или в них вносятся постоянные изменения и дополнения. С другой стороны, при такой правовой неразберихе появляются многочисленные «слепые правовые зоны», где можно использовать размытые юридические понятия или двусмысленные толкования тех или иных статей закона в свою пользу. Тем более, что еще в 90-х годах бюрократический корпоративизм трансформировался в новую форму государственно-бюрократического капитализма, когда те, кто имел доступ к распределительной системе, смогли конвертировать власть в собственность, опираясь на лозунги либерализации экономики. «В известном смысле государство было приватизировано номенклатурой и поэтому стало действовать в интересах новых собственников больше, чем в интересах общества» 143 .

Стоит отметить, что процесс конвертации власти в крупную собственность, на этапе первоначального накопления капитала, осуществлялся только теми немногими группами номенклатуры, которые действовали, в основном, на мега- и мезоуровне, имея доступ к реальным каналам власти и контроля над ресурсами. Именно так выстраивалась пирамида патрон-клиентских отношений, которая на мега-уровне начинается с главы государства и его ближайшего окружения, а затем распадается на большое количество аналогичных пирамид по всему бюрократическому аппарату. То есть казахстанскую номенклатуру можно представить следующим образом: матрица, состоящая из множества пирамид. На вершине пирамиды находится ключевая фигура – патриарх группы (патрон, «хозяин»), который выполняет несколько важных функций:

– обеспечение безопасности своей пирамиды за счет демонстрации лояльности к патрону более крупной пирамиды, частью которой он сам является;

– финансовая подпитка своей «пирамиды» за счет разных ресурсов, от распределения государственных заказов до расстановки людей из этой пирамиды, на те или иные государственные должности. Основные центры притяжения либо, наоборот, источники конфликтов в нашей политической элите связаны с финансово-экономическими интересами. Даже уход некоторых казахстанских чиновников в оппозицию нередко имел своей причиной конфликт экономических интересов с другими теневыми игроками. При этом по крупным конфликтам главным арбитром является президент, который либо разводит противоборствующие силы по разнам углам, либо дает команду на нейтрализацию какой-либо фигуры или группировки в случае повышения риска для поддержания внутриэлитного баланса.

Как уже отмечалось выше, основная борьба в бюрократическом аппарате Казахстана идет за доступ к нескольким ключевым ресурсам. Эта борьба лежит в основе перманентных межведомственных столкновений, результатом которых нередко является исчезновение одних государственных структур и появление новых под лозунгами административной реформы. Понятно, что наличие доступа ко всем этим ресурсам делает ту или иную номенклатурную группу более влиятельной, чем другие. Эти привилегированные группы, обычно тесно связанные с отдельными представителями высшей государственной иерархии, имели больше точек доступа в коридорах власти и больше финансовых, информационных ресурсов, чем другие группы давления. В этом контексте, казахстанские ведомственные группы давления представляют из себя синтез «групп по «обычаям» и институциональных групп, согласно классификации Блонделя Ж. Как уже упоминалось выше, участники деятельности групп «по обычаю», которыми являются политики и бюрократы, используют свои статусные позиции для обеспечения своих родственников и близких доходными местами. Можно согласиться с тем, что это было связано с тем, что «....кланово-элитарная организация власти, принижая влияние общесоциальных интересов и электорального представительства, по природе своей не в состоянии родить ничего, кроме временного доминирования тех или иных групп» 144 .

Номенклатурное влияние того или иного чиновника и его группы зависит от двух вещей:

1. От того, какое место занимает его ведомство в неписанной иерархии государственных структур. Понятно, что лоббистские возможности руководителя АП гораздо мощнее, чем у премьер-министра, хотя бы по причине более частых контактов с главой государства, что является довольно мощным административным ресурсом.

2. От статуса той группы, к которой он принадлежит. Представитель «старой гвардии» или семьи президента автоматически может быть более влиятельным (даже не имея крупной должности), чем молодой технократ-управленец, занимающий пост министра. Но эта схема, рано или поздно, нарушится. И здесь речь идет не только о транзите власти, который может постепенно переформатировать государственный аппарат структурно, хотя вряд ли реформирует его ментально. Просто эпоха «аксакалов» в окружении главы государства, в первую очередь, по причине физиологического старения, уже подходит к концу. Кто-то уже ушел в мир иной. Кого-то отправили на пенсию. При этом процесс количественного сокращения «внутриэлитных динозавров» начался уже давно.